II SA/Wa 1947/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, Protokolant - Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia i zwrotu pomocy finansowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W. R. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w pełnej wysokości. Z dniem 31 maja 2007 r. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z [...] maja 2007 r. nr [...] mając do tego czasu łączny czas służby 6 lat i 5 miesięcy. W związku z powyższym oraz stosownie do treści art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) i treści § 4 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz. 777) skarżący, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], został zobowiązany do zwrotu 4/10 kwoty uzyskanej pomocy finansowej, natomiast pozostała cześć, czyli 6/10, została umorzona. W. R. nie zgodził się z powyższą decyzją i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia jego wniosku o rozłożenie należności na dziesięć rat oraz, że wyliczona kwota nie została pomniejszona o potrącony podatek dochodowy, uiszczony jednorazowo od całej kwoty przyznanej pomocy finansowej. Ponadto skarżący podkreślił, iż w decyzji nie uwzględniono jego słusznego interesu, a zwolnienie ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego związane było z podjęciem służby w Kontrwywiadzie Wojskowym, w której to służbie przepisy o pomocy mieszkaniowej są podobne, jeśli nie identyczne, z uregulowaniami dotyczącymi pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Odnosząc się do zarzutu nadpłaty podatku dochodowego organ wskazał, iż skarżący ma możliwość wystąpienia w zeznaniu podatkowym za 2007 r. o dokonanie korekty i kwestionowana kwota zostanie mu zwrócona. Natomiast z uwagi na brak uznania przez Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P. - organu uprawnionego - wniosku skarżącego o rozłożenie należności na raty, należność ta powinna być zwrócona przez skarżącego w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, iż niezgodnie z prawem pobrana została zaliczka na podatek dochodowy od uzyskanej pomocy finansowej, ponieważ pomoc ta miała charakter zwrotny, a kwoty otrzymane tytułem zwrotnym nie są zaliczane do przychodów podatkowych. Pobranie zaliczki na podatek dochodowy powinno być dokonane w 2007 roku, czyli w roku, w którym skarżącemu umorzono 6/10 przyznanej pomocy finansowej, bowiem dopiero od tego momentu przyznana pomoc finansowa w umorzonej części stała się przychodem w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skarżący podniósł ponadto, że oprócz poniesienia wymiernej straty finansowej z powodu naliczenia podatku od przyznanej kwoty pomocy finansowej już w 2004 roku, organ przerzuca na niego obowiązek udokumentowania przed właściwym urzędem skarbowym fakt zapłacenia nienależnego podatku, co utrudnia, a nawet uniemożliwia, odzyskanie tego podatku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r., Nr 74, poz. 676 ze zm.), pomoc finansowa, o której mowa w ust. 2, podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby. Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 84, poz. 777), decyzja o zwrocie pomocy finansowej w przypadku, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, uwzględnia jej zwrot w wysokości przyznanej, z zastosowaniem jej obniżenia o 1/10 za każdy pełny rok służby. Obowiązek zwrotu części nienależnej pomocy finansowej nie jest jednak kwestionowany przez skarżącego. Skarżący nie zgadza się jedynie z koniecznością zwrotu tej kwoty bez potrącenia już zapłaconego podatku dochodowego od osób fizycznych. Jednakże Sąd nie rozpoznawał sprawy w tym zakresie, ponieważ kwestia zwrotu nadpłaconego podatku dochodowego od osób fizycznych dotyczy zakresu postępowania podatkowego, które jest odrębnym w stosunku do rozpatrywanej sprawy postępowaniem, a ponadto nie stanowi przedmiotu zaskarżonej decyzji. Podkreślić również trzeba, iż sprawy z zakresu prawa podatkowego nie należą do właściwości Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lecz do odpowiedniego organu podatkowego, czyli do naczelnika urzędu skarbowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest natomiast decyzja umarzająca część pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz nakazująca zwrot udzielonej pomocy w pozostałej części. Należy stwierdzić, czego i skarżący nie kwestionuje, iż organ prawidłowo ustalił kwotę pomocy finansowej podlegającej umorzeniu oraz zwrotowi, ponieważ zgodnie z treścią cytowanego wyżej przepisu art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby z zastosowaniem jej obniżenia o 1/10 za każdy pełny rok służby (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu). Z uwagi na ponad sześcioletnią służbę skarżącego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego organ właściwie ustalił, iż umorzeniu podlegało 6/10 udzielonej pomocy finansowej, z kolei pozostałą część, czyli 4/10, skarżący obowiązany jest zwrócić organowi udzielającemu tej pomocy. Jednakże decyzja o zwrocie pomocy finansowej może uwzględniać wniosek funkcjonariusza i określać jej zwrot w ratach, których liczbę ustala się w decyzji o zwrocie (§ 4 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu). Wniosek taki został zgłoszony przez skarżącego w dniu 28 czerwca 2007 r. i już w dniu [...] czerwca 2007 r. (a więc w dniu wydania decyzji nr [...]) Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P., w notatce umieszczonej na wniosku, odmówił wyrażenia zgody na rozłożenie należności na raty bez uzasadnienia powyższej odmowy. Powołany przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wskazuje na to, że decyzja o rozłożeniu należności na raty wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Ustawodawca nie determinuje rozstrzygnięcia organu Agencji; nie określa przesłanek, których zaistnienie obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o umorzeniu należności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozostawiono zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390). Uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego, w zakresie postępowania dowodowego, są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej w jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają zatem takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P., działając z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w ogóle nie uzasadnił odmowy rozłożenia należności na raty, stwierdzając wyłącznie, że wniosku skarżącego nie uznaje. Zatem nie jest możliwe zbadanie przez Sąd przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu powyższej decyzji. Podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak powołania jakichkolwiek faktów oraz okoliczności, a także podstawy prawnej, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności nie spełnia tych wymagań zwrot " nie wyrażam zgody". W ocenie Sądu, przedstawione powyżej uchybienia w zakresie postępowania administracyjnego, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowią naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, iż niezrozumiałe jest umieszczenie odmowy wyrażenia zgody na wniosku strony skarżącej, zamiast w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną. Zapis rozporządzenia wskazujący, iż decyzja o zwrocie pomocy finansowej może uwzględniać wniosek funkcjonariusza i określać jej zwrot w ratach oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku powinna znajdować się w decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.