II SA/Wa 1949/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania K. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy, uważa się tylko takie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, które mają charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli danej osoby. Po ponownym rozparzeniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. i analizie zebranego materiału dowodowego Prezes ZUS nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zainteresowany nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Organ wskazał, iż wnioskodawca udowodnił 28 lat, 5 m-cy i 8 dni okresów składkowych. Jednakże w zatrudnieniu w okresie od dnia 16 grudnia 1969 r. do dnia 15 sierpnia 1971 r. wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu. Nadto Prezes ZUS nie uznał za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie prawa do renty, faktu, że w okresie od ustania ostatniego okresu składkowego od dnia 30 września 2000 r. do czasu ustalenia u wnioskodawcy przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] marca 2009 r. całkowitej niezdolności do pracy od maja 2007 r., przez okres wynoszący ponad 6 lat, strona nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia strony doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionym okresie nie została ustalona u wnioskodawcy całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W piśmie z dnia 9 lipca 2009 r. K. K. poinformował, iż objawy choroby występowały już u niego przed datą wskazaną przez lekarza orzecznika ZUS. Na poparcie swych twierdzeń wnioskodawca nadesłał dokumentację medyczną. W związku z powyższym sprawa wymienionego została ponownie skierowana do lekarza orzecznika ZUS w celu wypowiedzenia się, czy nadesłana dokumentacja ma wpływ na zmianę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2009 r. Jednakże w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. lekarz orzecznik ZUS poinformował, że nadesłana dokumentacja zawierająca badania tarczycy oraz badania laboratoryjne nie ma wpływu na zmianę orzeczenia z dnia [...] marca 2009 r. Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Zgodnie z art. 14 ust. 3 podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Prezes ZUS stwierdził, iż obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez niego trudne warunki materialne i brak środków utrzymania, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. K. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż Prezes ZUS bezpodstawnie odmówił mu przyznania świadczenia w drodze wyjątku, choć skarżący spełnia warunki do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie wskazanym w art. 83 ww. ustawy. Skarżący podniósł, iż choć jest obecnie całkowicie niezdolny do pracy, to choroba kręgosłupa, która ten stan wywołała rozwijała się przez ostatnie 15 lat. Nie posiadając zaś jakichkolwiek dochodów, skarżący nie jest w stanie podjąć prawidłowego leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze organ wskazał, iż skarżący, nie będąc niezdolnym do pracy, w 2000 r. zrezygnował z ubezpieczenia lecz nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, co trudno uznać za okoliczność szczególną, od strony niezależną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Priorytetowo istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ w niniejszej sprawie był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób wszechstronny, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a w szczególności powody nieopłacenia składek w 6 letnim okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy datowaną na maj 2007 r. Prezes ZUS stwierdził, iż powyższej przerwy w zatrudnieniu nie usprawiedliwiają szczególne okoliczności, albowiem w tym okresie skarżący nie legitymował się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. W świetle utrwalonego orzecznictwa nie tylko całkowita niezdolność do pracy wyczerpuje ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności". W piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. wskazującym powody braku zatrudnienia skarżącego w latach 2000 – 2007 skarżący podniósł, iż od 1 stycznia 2000 r. zawiesił działalność gospodarczą o profilu handlowym z powodu utraty płynności finansowej, spowodowanej zaległościami w płatnościach podatku VAT, podatku dochodowego, składek na ZUS, itp. Od roku 2004 r. zaczął odczuwać dolegliwości chorobowe, które miały istotny wpływ na możliwość znalezienia pracy zarobkowej. Podniósł także, iż świadczył usługi transportowe własnym pojazdem, lecz nie wskazał w jakim okresie te usługi wykonywał. Skarżący podkreślił, iż z powodu stanu zdrowia nie mógł nawiązać stosunku pracy i wobec tego pozostawał w samozatrudnieniu. Sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą wkraczającą w zaawansowany wiek i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników, na które zwracał uwagę skarżący w swych pismach kierowanych do organu. Oceniając aktywność zawodową K. K. nie można także pomijać znacznego okresu składkowego jaki wypracował on na przestrzeni 59 lat życia (na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy), tj. 28 lat 5 miesięcy i 8 dni okresów składkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy na wymaganych 5 lat skarżący wykazał 2 lata, 1 miesiąc i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zatem Prezes ZUS powinien dostatecznie wyjaśnić okoliczności, na które powołuje się skarżący oraz wnikliwie rozważyć, czy argumenty przedstawione przez stronę w istocie usprawiedliwiają blisko 3 letni brak okresów wymaganych do nabycia renty w trybie ustawowym. Uznając, iż Prezes ZUS prowadząc postępowanie naruszył w sposób istotny dyspozycję przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. Sprawa z wniosku skarżącego nie została bowiem należycie wyjaśniona i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia rozważań w powyżej wskazanym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.