II SA/Wa 195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, powołując się na art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 400 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 16 ww. ustawy, kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury i renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Ze względu na sformułowanie "może być przyznane", użyte w ww. przepisie, o przyznaniu określonego świadczenia decyduje Prezes Zakładu korzystając z tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawczyni uprawniona jest do emerytury przyznanej przez organ emerytalno-rentowy w trybie zwykłym, nie spełnia jednej z przesłanek do przyznania renty kombatanckiej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. M. K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła, iż jako dziecko przez jeden miesiąc w 1943 r., wraz z matką przebywała w obozie hitlerowskim, a obecnie jest ciężko chora, nie posiada środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb i ze względu na to oraz na jej okupacyjne przeżycia powinna być jej przyznana renta kombatancka niezależnie od wypłacanej już emerytury. Wskazywała też na kredyty zaciągnięte w bankach, w łącznej kwocie ponad [...] zł oraz na niewielką kwotę jaka pozostaje jej do życia po potrąceniu rat kredytowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że art. 16 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego nie przewiduje zbiegu świadczenia w drodze wyjątku, określonego w tym przepisie, ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury przyznanej w trybie zwykłym, a miesięczny dochód w kwocie 1404,22 zł nie pozwala na uznanie, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. Przepis art. 16 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawczyni, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Końcowo organ podał, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 16 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 16 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, organ nie stwierdził podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. M. K. wniosła o przyznanie jej renty kombatanckiej oraz o wypłatę wyrównania "w myśl art. 52 i art. 53 (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Zarzuciła, iż organ nie wziął pod uwagę jej trudnych warunków materialnych, nie uwzględnił wydatków ponoszonych miesięcznie z tytułu spłaty kredytu oraz zakupu lekarstw. Pominął również kwestię jej złego stanu zdrowia, który powodują: [...]. Nie wziął też pod uwagę okoliczności związanych z pobytem skarżącej w obozie hitlerowskim. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, iż organ nie ma żadnej możliwości przyznania świadczenia kombatanckiego osobie, która ma prawo do emerytury przyznanej w trybie ustawowym, i która łącznie otrzymuje świadczenie w kwocie znacznie wyższej, niż najniższa emerytura z FUS - wynosząca obecnie 844,45 zł brutto. Powoływanie się skarżącej na trudne warunki powojenne nie zmienia faktu, iż w tych warunkach wypracowała ona dla siebie prawo do emerytury ustawowej. Organ nie ma też podstaw do analizowania wydatków skarżącej ani zaciągniętych przez nią kredytów - fakty te dla postępowania w sprawie świadczenia kombatanckiego nie mają żadnego znaczenia. Przepisy emerytalne nie przewidują ani przyznawania świadczeń kombatanckich w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi, ani też nie dają podstaw do podwyższania już przyznanych świadczeń w zależności od deklarowanych potrzeb wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, mając na względzie wniosek M. K. o przyznanie renty kombatanckiej wraz z wyrównaniem zauważyć należy, że sąd administracyjny, mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Nie orzeka zatem co do istoty sprawy, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.), który stanowi, iż kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: (1) emerytura, jeżeli osiągnęli wiek: 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna, (2) renta z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli zostali uznani za niezdolnych do pracy. Ponadto, stosownie do art. 16 ust. 3 i 6 ww. ustawy, świadczenia te są przyznawane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednio w wysokości najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ww. ustawy, do ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16 oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobnie jak świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, emerytura lub renta przyznana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach, jest objęta regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia typu ubezpieczeniowego przez kombatantów i inne osoby uprawnione, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 24 ust. 1 ustawy o kombatantach), zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego posługuje się sformułowaniem, iż emerytura lub renta z tytułu niezdolności do pracy "może być przyznana w drodze wyjątku" przez Prezesa Zakładu, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w tym trybie. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia temu organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w zakresie przyznawania ww. świadczeń, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w art. 16 ust. 1 ww. ustawy, natomiast z drugiej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy o kombatantach, odsyłającego do ustawy o emeryturach i rentach z FUS, która w art. 124 stanowi, iż w postepowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien również w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić stosowanie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jak również w sposób prawidłowy zastosował wskazane powyżej reguły postępowania administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury w trybie zwykłym od [...] grudnia 1998 r. - zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o przyznaniu emerytury z dnia [...] grudnia 1998 r. Przepisy ustawy o kombatantach - jak słusznie wskazał organ - nie przewidują zbiegu świadczenia wyjątkowego przyznawanego na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Skarżąca nie jest zatem osobą "uprawnioną" w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach do przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca nie spełnia również - określonej w ww. przepisie - przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane zarówno w ustawie o kombatantach, jak też w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, do której w sprawach nieuregulowanych odsyła. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organem, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślić przy tym należy, iż chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Odniesienie takie jak wyżej stanowi więc obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Powyższe stanowisko zbieżne jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle obowiązującej w dacie orzekania wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1325/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), której wysokość w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie wynosiła 844,45 zł brutto (por. Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2014 r., M.P. z 2014 r., poz. 165). Orzeczenia te wprawdzie zapadły na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednak ze względu na analogiczne brzmienie przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), której zadaniem - w myśl art. 3 - jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy ww. ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Porównując dochód skarżącej z wysokością najniższej emerytury należy wykluczyć możliwość uznania, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe (córki nie mieszkają ze skarżącą, prowadzą odrębne gospodarstwo domowe) i uzyskuje dochód w wysokości 1404,22 zł. Kwota ta obejmuje emeryturę w wysokości 1000,74 zł (decyzja zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r.), dodatek kombatancki - wynikający z uprawnień kombatanckich przyznanych skarżącej decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów z dnia [...] czerwca 2007 r., dodatek kompensacyjny oraz ryczałt energetyczny w łącznej kwocie 403,48 zł. Z powyższego wynika, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem to, iż wskazany dochód znacząco przewyższa kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Zgodzić należy się przy tym z organem, iż przepis art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania niezbędnych, nie zaś niewystarczających środków utrzymania. Stąd, podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z ponoszonymi kosztami utrzymania i koniecznością spłaty kredytu zaciągniętego w banku, nie mogą wpłynąć na zmianę powyżej dokonanej oceny. Zaznaczyć należy, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Również powoływanie się przez skarżącą na trudne warunki życia powojennego oraz zły stan zdrowia nie może mieć znaczenia dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują przyznawania świadczeń kombatanckich w zbiegu z innymi świadczeniami emerytalno-rentowymi, ani też nie dają podstaw do podwyższania już przyznanych świadczeń w zależności od deklarowanych potrzeb wnioskodawcy. Konkludując Sąd stwierdza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku na - podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy o kombatantach. Skarżąca nie spełnia bowiem przesłanek "osoby uprawnionej" oraz "braku niezbędnych środków utrzymania", warunkujących pozytywne załatwienie wniosku. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.