II SA/Wa 1951/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności nakazu i umorzenia postępowania - oddala skargę - Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] lipca 2013 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność nakazu z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w sprawie umieszczenia pracownika H.S. w ewidencji pracowników, wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Jednocześnie wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r., bowiem nie zaszła, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., przesłanka stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu podniósł, że kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy wynikają z art. 11 pkt 1 – 7 oraz art. 11a ustawy o PIP. Zgodnie z art. 11a tej ustawy, właściwe organy PIP są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu do ewidencji. Zakresem decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 11a ustawy o PiP, objęte jest, zgodnie z brzmieniem tego przepisu: 1. nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, 2. nakazanie pracodawcy wykreślenia pracownika z ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, 3. nakazanie pracodawcy dokonania korekty dokonanego wpisu pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Oznacza to, że inspektor pracy musi mieć prawo dokonywania merytorycznych ustaleń, czy pracownik wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy sprawa ma charakter sporny między stronami stosunku pracy. Gdyby bowiem sprawa między stronami stosunku pracy nie miała charakteru spornego, a związana była jedynie ze zwykłą pomyłką, nie byłoby potrzeby składania przez pracownika skargi w rozumieniu art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Obowiązki organów PIP sprowadzane do porównania stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w wykazie, z ewidencją pracowników wykonujących taką pracę, nie stanowią przecież o rozstrzygnięciu decyzyjnym, gdyż są to zwykłe czynności kontrolne. W ocenie Głównego Inspektora Pracy, podzielenie stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy w B. i uznanie inspektorów pracy za niewłaściwych do dokonywania wiążących ustaleń i badań w zakresie wskazania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych, czyli faktyczne ograniczenie zakresu kompetencji decyzyjnych organów PIP, prowadziłoby do wyeliminowania, przypisanego wprost tym organom w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, prawa nakazania pracodawcy dokonania korekty w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uznanie organów PIP za niewłaściwe do merytorycznej oceny tego, czy dany pracownik rzeczywiście pracuje przy pracy o szczególnym charakterze – niezależnie od umieszczenia przez pracodawcę jego stanowiska pracy w wykazie stanowisk, na których praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest wykonywana – prowadziłoby do uznania, iż nie mają oni prawa do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 11a ustawy o PIP, gdyż doprowadzenie do zgodności pomiędzy opracowanym przez pracodawcę wykazem a ewidencją nie stanowi właściwego dla decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia istoty sprawy. W konkluzji Główny Inspektor Pracy uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że decyzja inspektora pracy w B. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postepowania administracyjnego, poprzez uznanie, że decyzja inspektora pracy w B. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. naruszenie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez uznanie, że organy inspekcji pracy są upoważnione do wydawania decyzji nakazującej umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze mimo, że pracodawca nie umieścił w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, stanowiska zajmowanego przez tego pracownika; 4. naruszenia art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez uznanie, że praca wykonywana na stanowisku dyżurnego zmiany jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 5. naruszenie art. 41 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez uznanie, że przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia skargi dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników wykonujących prace szczególne lub o szczególnym charakterze oznacza uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Pracy odpowiada prawu. Istota problemu sprowadza się do oceny, czy organy Państwowej Inspekcji Pracy są organami właściwymi, czy też nie, do dokonywania wiążących ustaleń w zakresie, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.). Stosownie do art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. Nr 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Stosownie do przepisu art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych, płatnik składek (pracodawca) obowiązany jest prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Płatnik składek (pracodawca) przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacje zawarte w wykazie stanowisk w deklaracji rozliczeniowej, o której mowa w art. 46 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zaś informacje zawarte w ewidencji pracowników w zgłoszeniu danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze za dany rok kalendarzowy w terminie do dnia 31 marca następnego roku kalendarzowego. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi: 1) centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz 2) centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Ustawa nie określa wprost relacji między wykazem stanowisk i ewidencją pracowników, które prowadzi płatnik składek, a centralnymi rejestrami stanowisk pracy i pracowników, które prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności trybu weryfikowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykazu stanowisk i ewidencji pracowników, które jest obowiązany prowadzić płatnik składek (pracodawca). To, że Państwowa Inspekcja Pracy uzyskała kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć, dotyczących prowadzenia przez płatnika składek (pracodawcę) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie oznacza że rozstrzygnięcia te mogą wyłączać kompetencje organów rentowych i sądów powszechnych, do których należy orzekanie o tym, czy wykonywanie pracy w określonych warunkach przez pracownika rodzi obowiązek opłacenia za niego składki na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz o tym, czy wykonywanie określonej pracy przez pracownika stanowi spełnienie warunku do nabycia prawa do emerytury pomostowej. Obowiązek opłacenia składki oraz spełnienie warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej zależą od faktycznego wykonywania przez pracownika prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, a nie od umieszczenia pracownika w ewidencji prowadzonej przez pracodawcę (płatnika składek). W omawianej uchwale NSA przesądził i dookreślił kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie stwierdził, że z uwagi na właściwość organów rentowych i sądów powszechnych w sprawach regulowanych ustawą o emeryturach pomostowych oraz charakter ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, należy przyjąć, że w ewidencji powinni być umieszczeni pracownicy, którzy wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze bez względu na to, czy wykonują wyłącznie tego rodzaju prace, czy też, poza tego rodzaju pracami, wykonują także prace innego rodzaju. Oznacza to, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, w postępowaniu o nakazanie pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji lub wykreślenie pracownika z ewidencji, rozstrzygają wyłącznie o tym, czy pracownik wykonuje prace na stanowisku pracy, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Ocena, czy wykonywanie tych innych prac powoduje, że pracownik wykonuje lub nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, należy do organów rentowych i sądów powszechnych. W ocenie Sądu, realizacja uprawnienia organów PIP, wynikająca z art. 11a ustawy o PIP, nie narusza właściwości ZUS ani właściwości sądów ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem inspektorzy pracy są organami właściwymi do wydawania, na podstawie art. 11a ustawy o PIP, decyzji w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut skargi dotyczący nieuznania, iż decyzja inspektora pracy w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr rej. [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Pracy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana poza sferą regulacji prawnej, w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy organ wydający decyzję oparł się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie, decyzję wydano w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy, wydano decyzję wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, a także, gdy oparto ją na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie podpisał, bądź na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. W przypadku decyzji inspektora pracy z dnia [...] lipca 2012 r. żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła, czyli zarzut skargi w przedmiocie wydania decyzji bez podstawy prawnej należy uznać za chybiony. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 901/12, z którego wynika, że organy PIP są właściwe w zakresie spraw objętych art. 11a ustawy o PIP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.