II SA/Wa 1951/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] listopada 2018 r. mjr A. G. (dalej: "skarżący") złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego w G. Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w związku z pełnieniem służby w G. i zawartym kontraktem na pełnienie zawodowej służby wojskowej od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. Do wniosku skarżący załączył umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, którą zawarł [...] grudnia 2017 r. ze Skarbem Państwa - Biurem Ochrony Rządu (dalej: "BOR"), pełniąc wówczas służbę w BOR. W latach 2003 - 2012 skarżący był żołnierzem zawodowym; od końca 2012 r. do stycznia 2018 r. - funkcjonariuszem BOR, a od lutego 2018 r. do końca października 2018 r. – funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem, Dyrektor decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ drugiej instancji") z [...] lutego 2019 r. nr [...], którą skarżący zaskarżył do tut. Sądu. Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 690/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Powyższe orzeczenie nie jest prawomocne (skarżący wywiódł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", która nie została jeszcze rozpoznana). Z dniem [...] listopada 2020 r. skarżący został powołany do służby stałej, a [...] listopada 2020 r. złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor, mając za podstawę art. 61a § 1, art. 123 § 1 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 10 pkt 3 i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 303; dalej: "ustawa o AMW"), a także art. 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017; dalej: "u.z.s.z."), odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że wydając w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, uznał, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 21 ust. 6 u.z.s.z., którego dyspozycja zawiera katalog przesłanek (negatywnych) niezbędnych do nabycia prawa do zakwaterowania bez względu na formę realizacji. Skarżący, będąc uprzednio funkcjonariuszem BOR, zawarł umowę nr [...], na mocy której otrzymał wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Zdaniem Dyrektora, wnioskowane świadczenie jest równorzędne świadczeniu przewidzianemu w art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z., co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Skoro zachodzi ta sama przesłanka negatywna wymieniona w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., to skarżący nie może ubiegać się od organu wypłaty świadczenia mieszkaniowego w niezmienionym stanie faktycznym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie jednej z form zakwaterowania w oparciu o przesłankę negatywną odnosi skutek względem pozostałych form. Orzekanie kolejny raz o prawie do zakwaterowania (tym razem w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) jest więc bezprzedmiotowe. W zażaleniu na ww. postanowienie Dyrektora skarżący podważył tożsamość podmiotową i przedmiotową niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją organu pierwszej instancji z [...] grudnia 20218 r. Zaakcentował, iż w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesionej w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 690/19, będzie mu przysługiwało prawo do zakwaterowania za okres do [...] października 2020 r., tj. do dnia zakończenia kontraktu. Natomiast za okres od [...] listopada 2020 r., czyli powołania do służby stałej, prawo do zakwaterowania, w tym świadczenia mieszkaniowego, aktualizuje się z chwilą złożenia nowego wniosku. Brak takiego wniosku, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej spowodowałby, że skarżący nie miałby prawa do świadczenia mieszkaniowego po [...] listopada 2020 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezes AMW, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a w związku z art. 144 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy o AMW oraz art. 21 ust. 1-3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego wskazano, iż spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Dyrektora z [...] grudnia 2018 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Nadto, czy sprawa zainicjowana wnioskiem o świadczenie mieszkaniowe jest przedmiotowo tożsama ze sprawą o przydział kwatery w przypadku, gdy skarżący, składając wniosek o przydział, pełnił służbę na podstawie kontraktu, a składając wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, jest żołnierzem w służbie stałej. Zdaniem Prezesa AMW, nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego dotyczy tej samej sprawy, która została zakończona decyzją organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2018 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Okoliczność, że żołnierz powołany do służby stałej może od razu (a nie w sposób pośredni - jak jest zobowiązany żołnierz służby kontraktowej) wystąpić o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, nie ma żadnego wpływu na uznanie, iż skarżący skorzystał z ustawowo zagwarantowanego prawa ubiegania się o zakwaterowanie. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta. Różnica polega jedynie na tym, że gdyby skarżący był nadal żołnierzem w służbie kontraktowej, to złożyłby wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a nie o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Jednak w istocie każdy z tych wniosków dotyczy tego samego, tj. prawa do zakwaterowania. Oba ww. wnioski stanowią formę realizacji tego prawa, co wynika z art. 21 ust. 2 u.z.s.z. W takim stanie prawnym i faktycznym nie ma znaczenia, który wniosek był pierwszy i jakiej formy dotyczył - czy tej samej czy też kolejnej, gdyż Dyrektor wydaje jedną decyzję o odmowie realizacji prawa do zakwaterowania na mocy art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Innymi słowy, rozstrzygnięcie w przedmiocie jednej formy zakwaterowania w oparciu o przesłankę negatywną odnosi skutek względem pozostałych form. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Ponowne rozpatrzenie takiej sprawy stanowiłoby obejście regulacji prawnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. statuującej zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Powyższe postanowienie Prezesa AMW stało się przedmiotem skargi skarżącego, reprezentowanego przez radcę prawnego P. T., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 61a w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione przyczyny stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, w szczególności nie zachodzi w niniejszej sprawie tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie od Prezesa AMW na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2020 r. pełnił służbę na podstawie kontraktu (terminowo), zaś od [...] listopada 2020 r. służy w ramach tzw. "służby stałej". Według skarżącego, każdorazowe zakończenie kadencji lub kontraktu dezaktualizuje prawo do zakwaterowania żołnierza. Sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r. nie została prawomocnie zakończona, bowiem skarżący wniósł skargę kasacyjną do NSA. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, skarżącemu będzie przysługiwało prawo do zakwaterowania tylko za okres do [...] października 2020 r., tj. do dnia zakończenia kontraktu. Natomiast od [...] listopada 2020 r. prawo do zakwaterowania nie może być realizowane bez złożenia nowego wniosku. Brak takiego wniosku, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej przez NSA, pozbawi skarżącego prawa do świadczenia mieszkaniowego po dniu [...] listopada 2020 r., a tym samym spowoduje szkodę po jego stronie. Raz jeszcze skarżący podkreślił, że decyzja Dyrektora z [...] grudnia 2018 r. odnosi się do okresu służby na podstawie kontraktu (czyli do [...] października 2020 r.), natomiast obecna sprawa dotyczy okresu służby powstałego wskutek powołania skarżącego do służby stałej, czyli do [...] listopada 2020 r. i powstałego wówczas prawa do wypłaty mu świadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Prezesa AMW z [...] stycznia 2021 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora z [...] grudnia 2020 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. W myśl art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Według art. 21 ust. 3 u.z.s.z. żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2. Z kolej, jak stanowi art. 21 ust. 4 u.z.s.z., żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3. Natomiast art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wymienia przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Kategoryczny sposób sformułowania ww. przepisu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" prowadzi do wniosku, iż prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może zostać wykorzystane przez żołnierza tylko jeden raz. Stanowisko takie zaprezentował również NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3623/21, wskazując, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (orzeczenia sadów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tut. Sąd uznał, że organy obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zarówno Dyrektor, jak i Prezes AMW właściwie przyjęli, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, którego dotyczy nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 690/19, jest tożsame z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem z [...] listopada 2020 r. o wypłatę skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. W obu tych sprawach tożsamy jest krąg podmiotów - skarżący posiadający status żołnierza oraz organ AMW, jak również tożsamy jest przedmiot - realizacja prawa do zakwaterowania. Dostrzec przy tym wypada, iż art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miała miejsce realizacja prawa do zakwaterowania, jak też nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do realizacji jednej z form tego prawa. Dlatego rację mają organy AMW, że tożsamości obu tych spraw nie znosi ani fakt zmiany formy służby wojskowej skarżącego (z kontraktowej na stałą) ani inna forma realizacji prawa do zakwaterowania (uprzednio przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a obecnie świadczenie mieszkaniowe). W konsekwencji nie można podzielić poglądu skarżącego, iż uwzględnienie przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 690/19, uniemożliwi mu realizację innej formy prawa do zakwaterowania – adekwatnej do jego aktualnego statusu żołnierza w służbie stałej. Warto odnotować, iż pogląd, wedle którego odmowa realizacji prawa do zakwaterowania w jednej z form przewidzianych w przepisach u.z.s.z. uniemożliwia ubieganie się o to prawo w innej formie w niezmienionym stanie faktycznym, zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1996/19. Zdaniem tut. Sądu, Dyrektor oraz Prezes AMW nie dopuścili się naruszenia norm procedury administracyjnej; prawidłowo ocenili zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i argumentów. Podstawą materialnoprawną ostatecznej decyzji Prezesa AMW z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora z [...] grudnia 2018 r. nr [...] jest przesłanka negatywna wynikająca z art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z., powodująca brak uprawnień do zakwaterowania (we wszystkich formach), która była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego nieprawomocnie. Dopiero prawomocne orzeczenie Sądu w tej sprawie, czyli orzeczenie NSA, wydane w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, rozstrzygnie kwestię prawa skarżącego do zakwaterowania – również we wszystkich formach. W ocenie Sądu, organy AMW obu instancji prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., dokonując wstępnej analizy dopuszczalności zgłoszonego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2020 r. żądania (pod kątem podmiotowym i przedmiotowym), przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Na tym etapie organy administracji publicznej nie dokonują żadnych ustaleń faktycznych, jak również nie gromadzą i nie dokonują oceny materiału dowodowego. Ograniczają się jedynie do formalnej oceny co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym wnioskiem strony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.