II SA/Wa 1953/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Sławomir Antoniuk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. L. – przedstawiciela ustawowego małoletnich K., R. i D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. R. kwotę 420 zł (słownie: czterysta dwadzieścia złotych) oraz kwotę 96,60 zł (słownie: dziewięćdziesiąt sześć złotych i 60/100) stanowiącą 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przed sądem pierwszej i drugiej instancji udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1415/09 w sprawie ze skargi A. L. przedstawicielki ustawowej małoletnich K., R. i D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu NSA podniósł, że: Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą odmówił A. L., reprezentującej małoletnie dzieci, przyznania renty rodzinnej po zmarłym ojcu W. L.. Uzasadniając swoją decyzję, organ podniósł, że prawo do świadczeń w drodze wyjątku, przewidzianych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest pochodną uprawnień przysługujących osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się, jakie uprawnienia przysługiwałyby osobie zmarłej oraz czy nieuzyskanie przez nią uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika zaś, że ojciec dzieci na przestrzeni 43 lat życia posiadał łącznie 8 lat, 3 miesiące i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a taki staż ubezpieczeniowy jest nieadekwatny do jego wieku. Z przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci wynika, że w okresach od 4 kwietnia 1980 r. do 7 lutego 1982 r., od 25 maja 1989 r. do 19 grudnia 1990 r., od 8 kwietnia 1991 r. do 31 stycznia 1995 r. i od 1 maja 1998 r. do [...] stycznia 2007 r., czyli do dnia śmierci nie podejmował on zatrudnienia, ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem. Ponadto we wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona jakakolwiek niezdolność do pracy, zatem niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Stan zdrowia ojca dzieci był opiniowany przez lekarzy - biegłych sądowych: [...], [...] oraz [...], którzy stwierdzili, że nie był on przed dniem [...] października 1999 r. częściowo ani całkowicie niezdolny do pracy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie mogła ona stanowić jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Zatem podnoszone przez A. L. trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. L. działającej w imieniu swoich małoletnich dzieci do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła przy tym, że w przedmiotowej sprawie nigdy nie zasięgnięto opinii lekarza [...], który mógłby jednoznacznie określić stan [...], w jakim znajdował się jej mąż i który w konsekwencji doprowadził do jego [...]. Mąż zostawił rodzinę w rozpaczliwej sytuacji materialnej, a skarżąca z racji opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie może podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca dodała również, że zmarły nie leczył się wskutek zaniedbania i z tego samego powodu nie starał się o rentę inwalidzką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę A. L.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej W. L., ojca dzieci, a sama trudna sytuacja materialna rodziny nie jest wystarczającym powodem do przyznania wyżej opisanego świadczenia, gdyż nie jest ono świadczeniem socjalnym. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. Według WSA w Warszawie stan zdrowia ojca małoletnich nie był tą szczególną okolicznością, która uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia, a długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn takiego stanu, wyłącza przesłankę opisaną w art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy dotyczącą szczególnych okoliczności. Podkreślono, że ani opinie biegłych lekarzy, ani też orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nie przesądzają kwestii związanych z przesłanką szczególnych okoliczności. Oba te dowody mają na celu jedynie ustalenie rzeczywistego stanu zdrowia, natomiast przesłanka szczególnych okoliczności jest kwestią ocenną, a ocena ta należy do kompetencji organu wskazanego w art. 83 ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. L., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wskazany wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyjęcie, że Prezes ZUS zasadnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku pomimo spełnienia przez A. L., przedstawiciela ustawowego małoletnich K., R. i D. L., przesłanek do uzyskania tego świadczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania: • art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi A. L. na decyzję Prezesa ZUS, która została podjęta z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, • art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez powtórzenie błędnych ustaleń faktycznych Prezesa ZUS pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. czego konsekwencją było uznanie, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej W. L.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej dzieciom renty po ojcu, gdyż sytuację jej rodziny bezsprzecznie należy rozpatrywać pod kątem okoliczności wyjątkowych i szczególnych. Mąż skarżącej i ojciec jej małoletnich dzieci, z których jedno jest trwale niepełnosprawne, [...], co samo przez się wskazuje na to, że cierpiał on na chorobę [...] bądź inne [...], które uniemożliwiło mu kontynuowanie zatrudnienia. Dodatkowo należy wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżąca twierdziła jedynie, że dowód z opinii biegłego lekarza [...] uprawdopodobniłby okoliczność, że jej zmarły mąż cierpiał na chorobę [...] uniemożliwiającą mu podjęcie pracy, a nie warunkowałoby to przyznania świadczenia. WSA w Warszawie nie powołał jakichkolwiek okoliczności dotyczących stanu [...] zmarłego, co dowodzi o braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Sytuacja ta, według autora skargi kasacyjnej stanowi szczególną okoliczność, którą organ ZUS powinien wziąć pod uwagę, wydając zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji złamał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. bowiem nie wziął pod uwagę tego, że na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania sprawy i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu w pierwszej instancji decyzji przez centralny organ administracji rządowej - Prezesa ZUS. W sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, czyli decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. i utrzymana nią w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., a zatem zdaniem Sądu II instancji należy uznać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA przyjął, iż pracownik rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji. Jednocześnie Sąd II instancji podniósł, że usprawiedliwionych podstaw nie ma natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Oceniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego NSA podniósł, iż w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego zakwestionowania zaaprobowanych przez WSA w Warszawie ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku. Konsekwencją uznania za poprawny przyjętego w sprawie stanu fatycznego jest uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organ subsumcję stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie dają jakichkolwiek podstaw do uznania, by ojciec dzieci nie nabył prawa do świadczeń ubezpieczeniowych na ogólnych zasadach na skutek szczególnych okoliczności, o których mowa w omawianej normie. Oceny tej nie może podważać powołany w skardze kasacyjnej sam fakt [...] śmierci ojca dzieci. W. L. w stosunku do swego wieku posiadał bowiem stosunkowo niewielki staż ubezpieczeniowy. Przerwy w opłacaniu przez niego składek na ubezpieczenie społeczne były znaczne, a w okresie od 1 maja 1998 r. do [...] stycznia 2007 r. w ogóle nie podejmował jakiegokolwiek zatrudnienia czy innej działalności objętej ubezpieczeniem. Brak przy tym jakichkolwiek dowodów wskazujących na istotne i szczególne okoliczności uniemożliwiające mu w tak znacznym okresie podjęcie zatrudnienia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z tezą sformułowaną w zaskarżonym wyroku, że sama okoliczność, iż skarżąca i jej dzieci znajdują się w trudnej sytuacji materialnej nie uzasadnia jeszcze przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że decyzje w drugiej instancji wydała osoba, która w świetle brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podnieść, że przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.