II SA/Wa 1953/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Prezydent [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił L. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że występuje rażąca dysproporcja między dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach a faktycznie poniesionymi wydatkami rodziny. W związku ze stwierdzonymi nieścisłościami przeprowadzono wywiad środowiskowy. Pięcioosobowa rodzina w sumie zadeklarowała dochód w wysokości 5.625,00 zł za trzy miesiące (XII/2013, I/2014, II/2014), tj. 375 zł miesięcznie na jednego członka rodziny. Ustalono natomiast, że wydatki w tym okresie wyniosły 6.134,90 zł, uznano zatem, że istnieje w sprawie rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami a poniesionymi wydatkami, w związku z tym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego. L. J. w odwołaniu zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przyczyną odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego może być dysproporcja pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a zadeklarowanymi wydatkami, podczas gdy z literalnej treści tego przepisu wynika, że podstawą odmowy przyznania tego dodatku jest rażąca dysproporcja między zadeklarowanymi dochodami a stanem majątkowym wnioskodawcy, przy czym organ niewłaściwie utożsamił pojęcie stanu majątkowego wnioskodawcy z zadeklarowanymi przez niego wydatkami, podczas gdy pojęcia te nie są tożsame; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, w dniu [...] września 2014 r. wydało decyzję nr[...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i podał, że właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w stosownej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując środki i posiadane zasoby majątkowe. Organ II instancji powtórzył, że wysokość wydatków ponoszonych w gospodarstwie domowym wnioskodawcy jest wyraźnie niewspółmierna do deklarowanych dochodów. Ich wysokość ustalono na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę rachunków lub oświadczenia o stanie majątkowym. Istniejąca rozbieżność pomiędzy dochodami a wydatkami ustalona przez organ, która musi być powiększona jeszcze co najmniej o koszty wyżywienia i koszt środków czystości dla pięcioosobowej rodziny przez trzy miesiące, wskazuje na posiadanie przez wnioskodawcę dochodów, które nie zostały uwzględnione w jego oświadczeniu. Nie chodzi w tym przypadku o fakt posiadania przedmiotów o wysokiej wartości, ale o wysokość dochodów, które pozwoliły na uiszczenie większych rachunków niż zadeklarowane dochody. L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., zarzucając organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył następujące przepisy: 1) art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jego stanu majątkowego; 3) art. 107 § 3 Kpa, poprzez wadliwość uzasadnienia; 4) art. 8 i art. 11 Kpa, poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy w sposób rzeczywisty do twierdzeń (zarzutów) zawartych w odwołaniu. Skarżący, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz badają legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związanym granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona, a zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy usunąć z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie, bowiem wydane zostały z naruszeniem prawa. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie w szczególności treść art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić należy, że określona w art. 6 Kpa zasada praworządności obejmuje zarówno obowiązek zastosowania przez organ rozpoznający sprawę właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.), zgodnie z którym, organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Punktem wyjścia rozważań Sądu była zatem ocena prawidłowości zastosowania wskazanej podstawy prawnej do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, a także ocena prawidłowości w zakresie interpretacji powyżej przytoczonego przepisu. Pojęcie "rażąca dysproporcja", jaką posłużył się ustawodawca, wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jego faktycznymi możliwościami finansowymi. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania "odmawia", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter obligatoryjny, jednakże wydanie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie o ile przesłanka w nim zawarta faktycznie zaistnieje. Uprawnienie organu do wydania takiej decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w Kpa, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy została wydana zgodnie z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wyjaśnił w stopniu co najmniej dostatecznym na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktyczną sytuacją majątkową. Jak wskazane zostało wyżej wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy, wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska w zakresie "rażącej dysproporcji". Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, narusza bowiem regulację zawartą w art. 107 § 3 Kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia, które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Ustawodawca w art. 7 ust. 15 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadził w zakresie postępowania dowodowego szczególny dowód, jakim jest wywiad środowiskowy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy jest szczególną postacią dowodu z oględzin. Prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwala zebrać niezbędne informacje w zakresie prowadzonego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony, jednakże w ocenie Sądu w sposób nieprawidłowy, gdyż nie ustalono faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy. W zaskarżonej decyzji – a wcześniej i w decyzji organu pierwszej instancji – przyjęto istnienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę, a jego rzeczywistymi wydatkami. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ powinny wskazywać na sytuację, która mogłaby sugerować istnienie jeszcze innych niż wykazane w złożonej deklaracji przez wnioskodawcę źródeł dochodu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 805/07, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1510/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że różnica pomiędzy dochodami a wydatkami, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy, tym bardziej w sytuacji, gdy różnica ta wynosi 509,00 zł. Celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody, lub ich brak, uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić, o osoby osiągające je nielegalnie lub je ukrywające. W takiej sytuacji organ powinien to udokumentować, a nie opierać się na przypuszczeniach, jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Reasumując, w niniejszej sprawie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zachodziła podstawa do przyjęcia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy, gdyż organ nie dokonał rzeczywistej oceny sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Wskazania zaś do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem powyżej powołanych przepisów postępowania oraz art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, które miało wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.