II SA/Wa 1955/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] września 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") od decyzji Prezydenta m. [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia: 1. na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z [...] maja 2024 r. nr [...] 2. na podstawie art 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny sprawy. Wskazało, że decyzją Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówiono skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Przedmiotową decyzję doręczono skarżącej [...] lipca 2024 r. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie datowane [...] sierpnia 2024 r. Odwołanie złożono w tym samym dniu - [...] sierpnia 2024 r. Organ I instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy [...] sierpnia 2024 r., w piśmie przewodnim wskazując, że odwołanie złożono po terminie. W dniu [...] sierpnia 2024 r. do Kolegium wpłynął za pośrednictwem platformy e-puap wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. We wniosku skarżąca wskazała: "Dziś się dowiedziałam z listu poleconego, że złożyłam je po terminie... tak jak poprzednio... z odpowiedzi SKO zrozumiałam że chyba? jednak złożyłam je wtedy prawidłowo a teraz niestety nie wiem... jeśli tak się stało to proszę o przywrócenie terminu... Prośbę motywuję tym że po prostu choruję "na głowę" i niestety z moją pamięcią, organizacją coraz gorzej...". Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia to niedopełnienie w ustalonym przez prawo (bądź w wyznaczonym przez organ administracji państwowej) okresie albo w wyznaczonej przez taki organ konkretnej dacie określonej czynności procesowej. Niedopełnienie tej czynności w terminie wywołuje dla osoby zainteresowanej ujemne skutki procesowe. Skutkiem uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) jest pozostawienie tego środka bez rozpatrzenia, zaś orzeczenie (decyzja, postanowienie) staje się ostateczne. Jednym z przypadków uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia jest uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji; termin na złożenie odwołania jest terminem ustawowym, wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. Terminu do złożenia odwołania nie można zatem traktować dowolnie. Przepisy tej samej ustawy pozwalają jednakże na przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Kolegium przytoczyło następnie treść art. 58 k.p.a. wskazując, że zostały w nim ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. SKO zauważyło, że w niniejszej sprawie obiektywne okoliczności nie wskazują na to, iż strona dochowała staranności w złożeniu odwołania w terminie. Jako przyczynę uchybienia terminu skarżąca podała, że "choruje na głowę" i ma problemy z pamięcią. Jednakże skarżąca nie wykazała, że z tej przyczyny leczy się, z czego można by wysnuć wniosek, że jej problemy odbiegają od przeciętnych problemów osoby w jej wieku. Strona nie uprawdopodobniła więc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu i ta przesłanka została przez skarżącą spełniona. Trzecią przesłanką jest dochowanie siedmiodniowego terminu (od daty ustania przyczyny uchybienia) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Kolegium nie istniała przeszkoda, która uniemożliwiła skarżącej złożenie odwołania. Zatem nie jest możliwe prawidłowe ocenienie spełnienia tej przesłanki. Skarżąca oświadczyła, że list z którego dowiedziała się, że uchybiła terminowi otrzymała w dniu, w którym złożyła wniosek o jego przywrócenie. Można więc tylko stwierdzić, że wniosek złożono [...] sierpnia 2024 r., sześć dni po wpłynięciu odwołania wraz z aktami do Kolegium. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, czyli złożenie odwołania. SKO stwierdziło, że ta przesłanka została spełniona. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie spełniła wymienionej w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki pierwszej, tj. nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony za pośrednictwem platformy e-puap, podpisany elektronicznie, co oznacza, że strona sprawnie posługuje się technologiami komunikacji elektronicznej. Kolegium wskazało, że przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia ma charakter wyjątkowy i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 58 k.p.a. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. SKO wskazało, że wobec odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania trzeba stwierdzić, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego złożone zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skutkuje to pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. W przypadku bowiem wniesienia odwołania po 14-dniowym terminie organ odwoławczy obowiązany jest w formie postanowienia orzec na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, gdyż decyzja organu I instancji stała się już ostateczna i postępowanie odwoławcze nie może się toczyć. Następstwem tego jest pozostawienie odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Pismem z [...] października 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie organu odwoławczego z [...] września 2024 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że powyższe rozstrzygnięcie dyskryminuje skarżącą jako osobę chorą psychicznie, jest stronnicze, chroni nieuczciwych urzędników organu I instancji i jest niezgodne z art. 41 Karty Praw Podstawowych UE, czyli prawa do dobrej administracji, art. 7 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 81 k.p.a. Skarżąca wskazała, że z powodu choroby psychicznej leczy się cały czas, a w aktach sprawy jest jej orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Nadto dodała, że stan jej zdrowia pogarsza się również z powodów neurologicznych. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Wskazało m.in., że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 i art. 81 k.p.a. - prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie polega bowiem na spełnianiu wszystkich żądań strony, zaś w tej sprawie Kolegium kierowało się właśnie zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, orzekając zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. SKO nie prowadziło też żadnego postępowania dowodowego, bo nie takie jest zadanie organu procedującego w trybie art. 58 k.p.a., zatem nie było żadnych dowodów, co których strona miałaby się wypowiadać. W piśmie procesowym z [...] maja 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej popierając skargę wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca powoływała się na swój stan zdrowia, także psychicznego, określony m.in. w orzeczeniu o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z [...] sierpnia 2022 r. W ocenie pełnomocnika skarżącej, pogląd, że przewlekła choroba nie usprawiedliwia złożenia odwołania po terminie, nie jest adekwatny w stosunku do chorób psychicznych. Ich objawy mogą się wiązać z utratą możliwości rozpoznania przez osobę chorą sytuacji, w której się znajduje oraz pokierowania swoim postępowaniem, a więc wyłączyć zawinienie. Pełnomocnik skarżącej powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Wprawdzie w pkt 1 komparycji zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy błędnie (prawdopodobnie omyłkowo) wskazał, że odmawia przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] maja 2024 r. nr [...], niemniej jednak wcześniej wskazał, że następuje to po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2024 r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...]. Powyższe uchybienie organu odwoławczego, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu orzekło o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również z akt sprawy, decyzję Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego doręczono skarżącej [...] lipca 2024 r., co potwierdza własnoręczny podpis strony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 88 akt administracyjnych). Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie datowane [...] sierpnia 2024 r., które wpłynęło do organu I instancji w tym samym dniu. Organ I instancji przesyłając do SKO ww. odwołanie skarżącej wskazał, że zostało ono złożono po terminie. W dniu zaś [...] sierpnia 2024 r. do Kolegium wpłynął za pośrednictwem platformy e-puap wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 1 w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Prawidłowo więc organ odwoławczy wskazał, że w art. 58 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Jedną z przesłanek jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. Strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała ona przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, jak już wyżej wskazano, że decyzję organu I instancji z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego doręczono skarżącej [...] lipca 2024 r. Termin do złożenia odwołania od ww. decyzji upływał więc [...] sierpnia 2024 r. Odwołanie skarżąca złożyła zaś dopiero [...] sierpnia 2024 r., a więc po upływie ustawowego terminu 14 dni od dnia jej doręczenia. Trafnie zauważyło Kolegium, że niniejszej sprawie obiektywne okoliczności nie wskazują na to, że strona dochowała staranności w złożeniu odwołania w terminie. Jako przyczynę uchybienia terminu skarżąca podała bowiem, że "choruje na głowę" i ma problemy z pamięcią. Jednakże w żaden sposób strona nie wykazała, że z tej przyczyny leczy się, z czego można by było wysnuć wniosek, że problemy skarżącej odbiegają od przeciętnych problemów osoby w jej wieku. Prawidłowo tym samym SKO uznało, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wniosek zaś o przywrócenie terminu został złożony za pośrednictwem platformy e-puap, podpisany elektronicznie, co oznacza, że skarżąca sprawnie posługuje się technologiami komunikacji elektronicznej. Przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia ma charakter wyjątkowy i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 58 k.p.a. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć, nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ustawodawca nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. To zaś oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga zatem wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić się należy z SKO, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż nie złożenie przez nią odwołania w ustawowym terminie nastąpiło bez jej winy. Organ administracji publicznej nie może zaś domniemywać braku winy strony w uchybieniu terminu w sytuacji, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach uchybienia terminu. Powinien jedynie ocenić przedstawione przez stronę okoliczności w świetle przesłanek określonych wskazanym przepisem. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Przyjęcie zaprezentowanej konstrukcji prawnej oznacza, że od uznania organu administracji publicznej zależy ocena, w jakim stopniu dana informacja uprawdopodobnia fakt przytoczony przez stronę. Organ orzekający nie jest natomiast upoważniony w świetle powołanych przepisów do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Z treści samego przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r. III OSK 1726/22). W tej sytuacji, wobec odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy prawidłowo również stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego złożone zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skutkuje to zaś pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. W przypadku bowiem wniesienia odwołania po 14-dniowym terminie organ odwoławczy obowiązany jest w formie postanowienia orzec na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, gdyż decyzja organu I instancji stała się już ostateczna i postępowanie odwoławcze nie może się toczyć. Następstwem tego jest pozostawienie odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia tego środka. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaś pogląd organu odwoławczego, że brak jest wymogu, aby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi mogło zostać wydane dopiero po nieskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do dokonania czynności bądź po wydaniu orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny. Potwierdza to przytoczone przez organ odwoławczy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1565/20, wyrok z 15 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 278/18, publ. CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.