II SA/Wa 1961/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania P. P. świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r. P. P. zwrócił się do Prezesa ZUS o świadczenie w drodze wyjątku. We wniosku podniósł, że jest w bardzo ubogiej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Utrzymuje się z zasiłku stałego z MOPS w kwocie 474 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślił, że jest osobą samodzielną, ale wymagającą opieki. Z załączonego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej wynikało, że wnioskodawca mieszka aktualnie w schronisku dla bezdomnych w [...], oraz że choruje na [...]. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania P. P. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 31 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował tyko 4 lata, 4 miesiące i 15 dni okresu ubezpieczenia. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż z dniem [...] kwietnia 1996 r. wnioskodawca zaprzestał zatrudnienia i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. przez ponad 10 lat nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. P. P. wystąpił do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku poinformował, że aktualnie ma aplikowane leki [...] w formie zastrzyków, które działają na niego otępiająco. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, wskazując, iż w świetle art. 83 ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są zatem powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ wskazał, iż po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ zaznaczył, iż świadczenie w drodze wyjątku jest umiejscowione w systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika z tego, że musi być ono powiązane z występowaniem określonego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek. Wobec tego świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu w nieznacznym tylko stopniu niedopełniającemu warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby bowiem w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ ponownie podniósł, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresach od 6 lipca 1994 r. do 17 września 1995 r. oraz od 2 kwietnia 1996 r. do 29 czerwca 2006 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 11 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje natomiast, aby w wykazanych przerwach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została bowiem u niego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero od [...] czerwca 2006 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez wnioskodawcę prawa do świadczenia w trybie zwykłym z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Sama okoliczność braku środków utrzymania nie stanowi natomiast uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. P. zarzucił, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Przyznał, że nie ma udowodnionych składek za wymagany okres 5 lat. Zaznaczył jednak, iż istotą sprawy jest to, że choruje od 16-tego roku życia, dlatego też nie mógł być zatrudniony w jakimkolwiek zakładzie pracy. Podniósł też ponownie, że jego sytuacja zdrowotna, jak również materialna jest bardzo ciężka. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze, organ wyjaśnił, iż nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia choroby skarżącego już od 16 roku życia. Skarżący ukończył szkołę zawodową, przez rok deklarował się jako bezrobotny – zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia, oraz przez pół roku świadczył pracę na umowę o pracę. Lekarze orzecznicy, jakkolwiek nie byli w stanie precyzyjnie wskazać daty powstania u skarżącego niezdolności do pracy, wykluczyli jednak, by powstała ona u niego w okresie nauki w szkole, lub też w ogóle w ciągu 18 miesięcy po ustaniu ostatniego tytułu ubezpieczenia. Nawet wskazując na hipotetyczną datę powstania niezdolności częściowej ustalali ją na okres późniejszy niż 18 miesięcy od ustania ostatniego ubezpieczenia. Sam fakt istnienia obecnie niezdolności do pracy nie uzasadnia zatem uznania, że istniała ona w okresie, wskazywanym arbitralnie przez skarżącego. Organ podkreślił, że związany jest orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie. Sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi natomiast wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2013 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może bowiem dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego – zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a. – uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod mającą zastosowanie w niniejszej sprawie normę prawa materialnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, za zbyt ogólnikowe i niepoparte bliższą analizą zebranych materiałów dowodowych i całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, należy uznać stwierdzenie Prezesa ZUS o braku po stronie skarżącego szczególnych okoliczności niewypracowania ustawowych uprawnień do świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw był on zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Skarżący posiada dosyć krótkie okresy składkowe wynoszące łącznie 4 lata, 4 miesiące i 15 dni, a w ostatnim 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym nie udowodnił jakiegokolwiek okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Organ podkreślał w uzasadnieniu decyzji, iż z dniem [...] kwietnia 1996 r. skarżący zaprzestał zatrudnienia i do ustalenia u niego całkowitej niezdolności do pracy z datą [...] czerwca 2006 r., tj. przez ponad 10 lat nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oceniając przesłankę szczególnych okoliczności organ pominął jednak całkowicie fakt, iż u skarżącego w roku 2006, tj. w wieku 31 lat zdiagnozowano [...]. W aktach sprawy znajdują się orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oznaczone numerem [...], jedno z dnia [...] maja 2007 r. oraz drugie z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzające u P. P. całkowitą niezdolność do pracy do [...] maja 2008 r., w których wskazano, iż nie da się ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. W orzeczeniu z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzono ponadto, iż u skarżącego częściowa niezdolność do pracy powstała po [...] stycznia 1996 r., a w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2007 r., że częściowa niezdolność do pracy powstała u niego po [...] września 1997 r. Także w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalającym u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy do [...] kwietnia 2013 r., lekarz orzecznik ZUS stwierdził, iż nie da się ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, oraz że częściowa niezdolność do pracy powstała po [...] września 1997 r. W świetle powyższych orzeczeń częściowa niezdolność do pracy związana z postępującym rozwojem choroby [...] mogła zatem występować u skarżącego na wiele lat przed zdiagnozowaniem u niego [...] oraz stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy, wpływając tym samym niekorzystnie na jego atrakcyjność na rynku pracy oraz obiektywną możliwość znalezienia przez niego zatrudnienia. Występowanie przerw w zatrudnieniu skarżącego w latach 1996 – 2006 mogło zatem być spowodowane obiektywnymi przyczynami, niezależnymi od jego woli, które uniemożliwiły mu wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczeniowego. Powyższe okoliczności powinny zatem zostać szczegółowo zbadane i wyjaśnione przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 500/10 zwrócił uwagę, iż w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Nie można zatem interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej ubezpieczonego uzasadniający przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenie aktywności zawodowej może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Występowanie przerw w zatrudnieniu skarżącego w latach 1996 – 2006 może zatem wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, uniemożliwiające wypracowanie wymaganego okresu w ostatnim 10-leciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.