II SA/Wa 1968/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego M.J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. J. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. W., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M.W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] maja 2013 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosek M. J. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M.W. W dniu [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. W. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podtrzymał decyzję z dnia [...] września 2014 r. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. A zatem, również w sferze publicznej ochrona dóbr osobistych wyznacza granicę w dostępie do informacji, a jej przekroczenie jest możliwe jedynie wówczas, gdy żądane informacje odnoszą się do osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoba, której one dotyczą, wyraźnie zrezygnowała z ochrony swojego prawa do prywatności. W uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), Sąd Najwyższy orzekł, iż ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł, iż "Pracownik ma prawo do milczenia w zakresie jego stosunku pracy dotyczącego wysokości wynagrodzenia". Mając na uwadze powyższe należy przytoczyć dwa kluczowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt I OSK 1035/10 z dnia 14 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja ta odnosi się do faktów, w szczególności do sprawy wymienionej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji swojego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podał, że żądanie udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie dotyczyło ilości i wysokości poszczególnych nagród finansowych wypłaconych Zastępcy Komendanta [...] Straży Miejskiej [...] – w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] listopada 2009 r. stanowi "wniosek o udzielenie informacji ad personom, a to nie stanowi informacji publicznej". Natomiast w sprawie o sygn. akt I OSK 145/11 z dnia 28 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja o wydatkach z budżetu Straży Miejskiej, w tym odnosząca się do wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, premii, nagród jest informacją publiczną i podkreślił, że ww. wyrok o sygn. akt I OSK 1035/10 odnosił się do innej sprawy, której przedmiotem było żądanie udzielenia informacji dotyczącej nagród wypłaconych osobie wymienionej z imienia i nazwiska i funkcji, i taką informację Sąd ten uznał za niestanowiącą informacji publicznej. W sprawie o sygn. akt I OSK 2499/13 z dnia 25 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Nie można tego interpretować rozszerzająco. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do takiej informacji podlega ograniczeniom ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. W związku z powyższym informacja w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. W. w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać udostępniona. W konkluzji organ podkreślił, że mając na względzie przytoczony powyżej stan prawny i faktyczny, należy wydać przedmiotową decyzję. Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ poinformował, iż w toku postępowania o udostępnienie informacji w przedmiotowej sprawie stanowisko zajęli: M. G. – [...],[...] A. D.– [...], P. G. – Naczelnik Wydziału [...], M. F. – Zastępca Dyrektora [...] oraz C. G. – Dyrektor Biura [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji administracyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r., wydanej w sprawie znak: [...] zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Spraw Wewnętrznych nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne, 2) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej, poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy, a to oznacza, że nie można traktować rzecznika prasowego, który do tego jest powoływany w sposób polityczny, bez jakiegokolwiek konkursu, jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcje publiczne w sytuacji, gdy ma do pełnej dyspozycji "urząd" (aparat pomocniczy) obsługujący jednocześnie organ administracji rządowej, 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik w sprawie, a mianowicie na jakich zasadach jest zatrudniany rzecznik prasowy, 4) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji administracyjnej w dniu [...] października 2014 r. (odmowa udzielenia informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Bezspornym jest, iż Minister Spraw Wewnętrznych jest organem administracji publicznej w świetle art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., a zatem z mocy art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji z dnia [...] września 2014 r. przysługiwał skarżącemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych, do którego stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołań. W świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowania administracyjny" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyły Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje zaś, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] września 2014 r. z jego upoważnienia podpisał C. G. – Dyrektor Biura [...], zatem decyzja z dnia [...] września 2014 r. została wydana przez C. G. – Dyrektora Biura [...], mimo że brał udział w wydaniu wcześniejszej zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do sytuacji, gdy decyzje czy postanowienia, takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, podpisuje minister – piastun urzędu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el. 2013, A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, Lex/el. 2011: patrz także wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10 i z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, Lex nr 1085775, stwierdził, że zakaz z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy tylko piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. Wyjątek, nieobjęty art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie wystąpił więc wobec Dyrektora Biura [...] C.G. Wobec tego, skoro na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję ma obowiązek uchylić decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało orzec, jak w sentencji. Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi. Organ będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć wniesiony przez M. J.środek zaskarżenia od decyzji z dnia [...] września 2014 r., mając na względzie treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ww. ustawy.