II SA/Wa 1972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA -Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2006r. sprawy ze skargi A. R. – przedstawicielki ustawowej małoletnich M., D. i P.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], 1. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A.R. – przedstawicielki ustawowej małoletnich M., D. i P. R. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmawiającą jej przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, iż nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które określone są w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), a mianowicie brak jest szczególnych okoliczności, tj. tej przesłanki, której spełnienie łącznie z pozostałymi przesłankami, wymienionymi przez ustawodawcę w art. 83 ustawy, stanowi warunek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dalej zaś w motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą wydania decyzji odmownej był właśnie brak szczególnych okoliczności po stronie osoby zmarłej – ojca dzieci, w imieniu których A. R. wystąpiła o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał na przerwę w ubezpieczeniu zmarłego w okresach od 10 maja 1993r. do 31 maja 1994r., od 25 stycznia 1996r. do 03 grudnia 1997r. oraz od 01 kwietnia 1998r. do 30 listopada 2003r., a nadto, że w tym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a tym samym nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia ustawowego. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczność, że ojciec dzieci był bezrobotny i podejmował zatrudnienie bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy tego rodzaju brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania pracy był wynikiem jego świadomej decyzji, obejmującej także powstanie związanych z nią negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, sprawia, że powołana okoliczność nie może być uznana za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od jego woli, a tylko z takim zdarzeniem należy łączyć szczególną okoliczność wymienioną w art. 83 ustawy. Z kolei druga podniesiona przez A. R. przyczyna niepodejmowania zatrudnienia przez B. R. sprowadzająca się do wskazania trudnej sytuacji na rynku pracy, choć zdaniem organu ma charakter obiektywny i pociąga za sobą skutek w postaci trudności w znalezieniu pracy, to nie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Prezes ZUS powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2345/04. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. zarzuciła organowi, że odmawiając uwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenie małoletnim dzieciom po zmarłym ojcu nie wziął pod uwagę faktu, iż wynikające z przebiegu zatrudnienia przerwy w ubezpieczeniu nie były podyktowane niedbałością jej męża, ale były wynikiem złej woli pracodawców, którzy jako warunek podjęcia pracy przez jej męża wskazywali niezgłoszenie do ubezpieczenia społecznego. Podkreśliła, że mąż takie warunki przyjmował mając na względzie dobro trójki, będących w wieku szkolnym, małoletnich dzieci. Dzieci zaś nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji złej sytuacji na rynku pracy, a świadczenie w drodze wyjątku, o którego uzyskanie skarżąca się ubiega, nie ma charakteru świadczenia socjalnego, ale jest świadczeniem przysługującym dzieciom po zamordowanym ojcu, który swoją pracą zapewniał im niezbędne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, a dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że dopiero w skardze A. R. podała nazwę zakładu pracy, który miałby nie dopełnić obowiązków zgłoszenia jej męża do ubezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przyznał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowiącego, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich nosicielem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniany przepis art. 268a kpa w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a kpa, zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące uprawnień do działania w imieniu organu w samej ustawie emerytalno-rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], odmawiającą małoletnim dzieciom M., D. i P. R. przyznania świadczenia w drodze wyjątku podpisała z upoważnienia Prezesa ZUS wicedyrektor [...] E. N.. W aktach administracyjnych znajduje się kopia pełnomocnictwa nr [...]. z dnia [...] stycznia 2006 r., udzielonego E. N. przez członka Zarządu ZUS, W. P., upoważniającego E. N. do wydawania decyzji odnośnie świadczeń, o których mowa w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz kopia pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. upoważniającego W. P., członka Zarządu ZUS, do podejmowania decyzji w sprawach świadczenia w drodze wyjątku – z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie Sądu, powyższe pełnomocnictwa, w świetle poczynionych na wstępie rozważań, nie spełniają wymogów, jakie zostały określone w art. 268a kpa, regulującym kwestie upoważniania przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu. Tym samym decyzja powyższa, jako wydana przez osobę bez stosownego upoważnienia organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, czyli wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takiej sytuacji zbędne stało się rozpatrywanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pierwszej z powołanych wyżej ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.