II SA/Wa 1973/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w S., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił M. W. ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. We wniesionym do Komendanta Głównego Policji odwołaniu ww. zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne jego zastosowanie i naruszenie art. 108 K.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię i nieuzasadnione jego zastosowanie Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w dniu [...] października 2017 r. r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny czy w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie policjanta w służbie narusza jej ważny interes. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w dniu [...] grudnia 2016 r. Prokuratura Rejonowa w B. wszczęła śledztwo m. in. w sprawie przekroczenia w dniu [...] lipca w K. przez funkcjonariuszy publicznych w osobach policjantów pełniących służbę w Komendzie Powiatowej Policji w K., swoich uprawnień, polegających na nieuzasadnionym i bezprawnym użyciu wobec K. S. środka przymusu bezpośredniego w postaci przedmiotu przeznaczonego do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej, spowodowania u niego w ten sposób łącznie 17 oparzeń termicznych okolicy podłopatkowej prawej i okolicy lędźwiowej kręgosłupa po stronie lewej i prawej, naruszających czynności narządu jego ciała trwające nie dłużej niż 7 dni. Wydruk z pamięci pozostającego na wyposażeniu M. W. tasera X2 wskazuje, że w nocy z [...] na [...] lipca był on używany jedenastokrotnie, przy czym część odczytów obejmuje czas przypadający na interwencję wobec K. S. w parku, część na czas, gdy przebywał on w komendzie, zaś część na czas, gdy inna załoga dowoziła go na badania lekarskie. W tygodniku [...] nr [...] ukazał się artykuł pt. "[...]", zawierający opis zdarzenia odpowiadający niniejszej sprawie. W ocenie organu postawa policjanta w trakcie zdarzenia stanowi zachowanie, które nie może być tolerowane w Policji i świadczy o tym, że funkcjonariusz nie wywiązał się z przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z roty złożonego ślubowania. Szczególna funkcja Policji i jej zhierarchizowana struktura wymagają, aby służbę w niej pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Policjant powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Pozostawienie policjanta w służbie jest niemożliwe, bowiem mogłoby pozbawić formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów. Funkcjonariusz Policji ma służyć społeczeństwu. Specyfika tej służby powoduje, że policjant w służbie oraz poza nią powinien zawsze być gotowy do niesienia pomocy w celu zapobieżenia czy zminimalizowania skutków wszelkich zachowań i zdarzeń wymierzonych przeciwko obywatelom. Policjant zachowujący obojętność wobec zachowań czy zdarzeń niosących ze sobą niebezpieczeństwo dla ludzi, to funkcjonariusz pozbawiony cech niezbędnych do zachowania statusu funkcjonariusza. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszym rozkazie personalnym uzasadniają przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony i w tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie swojemu rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. Skarżący we wniesionej skardze powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzucił organom naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7-9 oraz art. 81 K.p.a. i art. 7 w zw. z art. 76 § 1 oraz w zw. z art 77 § 1 K.p.a Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), służbę w niej może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie powyżej przytoczonego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia sygn. akt I OSK 440/13; LEX nr 1574670). Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący uczestniczył w zdarzeniu opisanym w części wstępnej uzasadnienia wyroku. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla całej Policji. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że opisane zdarzenie, w którym brał udział skarżący miało wpływ na jej wizerunek i postrzeganie przez opinie publiczną. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty skarżącego podniesione w skardze za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że związek zawodowy policjantów nie wyraził zgody na zwolnienie skarżącego ze służby, jednakże opinia ta nie jest dla organu wiążąca. Natomiast w ocenie Sądu stanowisko związku jest, co najmniej zaskakujące w sytuacji, gdy opisane zdarzenie, w którym uczestniczył skarżący miało tak drastyczny przebieg i z cała pewnością rzutowało na wizerunek formacji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.