II SA/Wa 1976/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 Kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: J. M. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] maja 2003 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2003 r., uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zainteresowanemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu decyzją Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia z [...] czerwca 2004 r. Przedmiotowe świadczenie J. M. pobierał do końca 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. zawiadomił J. M. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r., przyznającej zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu i po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Jednocześnie Komendant Powiatowy Policji w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty J. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymał w mocy niniejsze postanowienie. Od decyzji stwierdzającej nieważność zainteresowany odwołał się do Komendanta Głównego Policji. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji potwierdził zasadność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., przyznającej zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Komendant Wojewódzki Policji w [...] prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 6 kwietnia 1997 r., która weszła w życie w dniu 17 października 1997 roku, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Komendant Powiatowy Policji w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznał świadczenie J. M. powołując się na art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz.919). Zgodnie z obowiązującym wówczas zapisem art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zatem zarówno krąg podmiotów uprawnionych został określony bezpośrednio w ustawie. Art. 91 ust.2 ustawy o Policji zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego odnoszącego się do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu. Z treści tego przepisu w żadnym wypadku nie wynika prawo Ministra do określania w rozporządzeniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uwzględniając powyższe, przepis § 8 zawarty w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku odnoszący się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej, został wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poszerzył zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust.1 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa. Doszło bowiem do sytuacji, w której o nabyciu praw przez emerytów (rencistów) Policji zadecydowało rozporządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy Policji w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Wywód w zakresie istnienia podstawy prawnej, co do uprawnień w sprawach mieszkaniowych przeprowadził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku TK, art. 29 ustawy emerytalnej stanowi jedynie o prawie emeryta do lokalu mieszkalnego, natomiast art. 30 o prawie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Art. 91 ust .1 ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie tego artykułu po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało przyznawać prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę. Przedmiotowe świadczenie finansowe przyznawano emerytom i rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzja ostateczna Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznająca J. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, a nie na mocy zapisów ustawowych. Podkreślić również należy, iż decyzja ta jednocześnie uchyla wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W ocenie organu II instancji łączne rozpatrywanie sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym oraz sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym i wydanie w tych sprawach jednej decyzji wyczerpuje także znamiona rażącego naruszenia prawa. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. domagając się: - skontrolowania ww. decyzji pod kątem wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008, 2009 oraz 2010 i 2011 czy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami; - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji jak i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], pozbawiającej ww. równoważnika pieniężnego, który skarżący pobierał po przejściu na emeryturę, co rocznie aż do 2005 r., z uwagi na bezprawność tych decyzji. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzewie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 884/10 i z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 544/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2243/11. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w aspekcie przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzewie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 884/10 i z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 544/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2243/11, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia te bazowały na istnieniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej J. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Wyroki te zapadły w innym przedmiocie sprawy – domagania się przez J. M. wypłaty w kolejnych latach przedmiotowego równoważnika. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej skarżącemu powyższe świadczenie. Również przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008, 2009 oraz 2010 i 2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdza prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowość podjętych przez organy obu instancji decyzji. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznająca J. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest dotknięta wadą powodująca jej nieważność, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Została ona oparta o niezgodny z ustawą przepis aktu wykonawczego. Taka wada jest nie tylko naruszeniem przepisu prawa, ale narusza konstytucyjny porządek hierarchii aktów prawnych i z tego względu wada ta ma charakter rażący – a zatem skutkujący stwierdzeniem nieważność decyzji dotkniętej tak poważną wadą. Oba organy, badając przedmiotowa decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. w trybie postępowania nadzwyczajnego, stwierdziły, iż została ona oparta na treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które w § 8 przyznawało prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego miedzy innymi emerytowi policyjnemu. Dokonując analizy ustawy o Policji, a zwłaszcza art. 91 w brzmieniu pierwotnym, jak i brzmieniu ustalonym kolejnymi nowelizacjami tego przepisu należy stwierdzić, iż przepis ten, nigdy nie pozwalał przyznawać prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę. Wyżej wspomniane rozporządzenie, przyznając powyższej grupie takie uprawnienie, zostało wydane w tym zakresie, wbrew treści ustawy. Jest zatem sprzeczne z ustawą pragmatyczną (art. 91) oraz z zasadami stanowienia prawa wyrażonymi w treści art. 2 i art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Oba organy trafnie także zauważyły, iż także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. W takim stanie sprawy oba organy były zobowiązane do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej J. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji, skutkującym ich uchyleniem, ani wad skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.