II SA/Wa 1977/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] M. K. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu [...] grudnia 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent [...] uznał M. K. z dniem [...] grudnia 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] wezwał M. K. do stawienia się na wizytę w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. Pismo zawierało pouczenie, iż niestawienie się w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa spowoduje utratę statusu osoby bezrobotnej zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.) odpowiednio: na okres 120 dni w przypadki pierwszego niestawiennictwa, na okres 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, na okres 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawienia się w wyznaczonym terminie. Przesyłka zawierająca wezwanie zwrócona została do Urzędu Pracy jako nie podjęta w terminie. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 oraz ust. 4c i ust 4 ca, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził utratę przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2015 r. Wskazał, że M. K. nie stawił się w ww. Urzędzie i w terminie do 7 dni nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa M. K. złożył odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu wskazał, że nie otrzymał ani powiadomienia o konieczności stawienia się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym dniu ani awizo, które pozwoliłoby mu odebrać przesyłkę. Nie otrzymał też żadnej informacji drogą e-mail, czy telefoniczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie jest zasadne i nie może być uwzględnione. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy, starosta (Prezydent) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni od wyznaczonej daty o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w urzędzie pracy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, c) 270 dni w przypadku trzeciego i kolejnego niestawiennictwa. Organ stwierdził, że wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. do zgłoszenia się przez M. K. w siedzibie Urzędu Pracy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wysłano do strony przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany adres zameldowania. Na przesyłce zawierającej ww. wezwanie zamieszczono adnotację o pierwszym awizowaniu w dniu 3 lipca 2015 r. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 13 lipca 2015 r. Następnie przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Wojewoda przytoczył przepis art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. Podał, że ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia zastępczego spowodowane jest koniecznością ochrony biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Wobec powyższego, Wojewoda [...] stwierdził, iż wezwanie do stawienia się w Urzędzie Pracy [...] zostało doręczone M. K. w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 17 lipca 2015 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej. Organ uznał, że M. K. został poinformowany o terminie obowiązkowej wizyty w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami k.p.a. Wojewoda [...] wyjaśnił, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie precyzuje w jaki sposób urząd pracy winien wyznaczać osobom bezrobotnym termin obowiązkowej wizyty. M. K. nie wywiązał się z obowiązku poinformowania Urzędu w terminie do 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty tj. na dzień [...] lipca 2015 r. o uzasadnionej przyczynie absencji w Urzędzie Pracy [...]. Odnosząc się do argumentacji odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że nie stanowi ona podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...]. M. K. był prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się do urzędu na wyznaczone wizyty oraz usprawiedliwiania ewentualnych nieobecności poprzez powiadamianie urzędu w terminie, tj. do 7 dni od daty nieobecności o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Potwierdzeniem tego faktu jest własnoręczny podpis złożony na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się do rejestracji jako osoba bezrobotna" w dniu [...] grudnia 2014 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 44 §4 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, a także wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie tej domniemanie wskazane w art. 44 k.p.a. nie powstało. Nie doszło ani do pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu, ani do pozostawienia zawiadomienia powtórnego, o którym mowa w § 3 tego przepisu. Skarżący podał, że okoliczność ta była podnoszona w odwołaniu. Skarżący wskazał, iż próbował uzyskać od organów administracji dowody na okoliczność powstania domniemania, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Dowody takie nie zostały mu przedstawione. Okazano mu jedynie kopertę nieznanego pochodzenia, na której znajdowała się jedna pieczęć z datą określoną jako data nadania przesyłki. Brakowało również pieczęci, czy jakichkolwiek innych adnotacji wskazujących na należyte pozostawienie zawiadomienia. Mimo wyraźnej prośby skarżącego rzeczona koperta nie została mu udostępniona w celu wykonania kserokopii. Odmówiono również wykonania takiej kserokopii przez organy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do bezrefleksyjnego stwierdzenia, iż okoliczności faktyczne stanowiące podstawę powstania domniemania, o którym mowa w art. 44 k.p.a., w istocie miały miejsce. Nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Podniósł, że zarzuty skargi są bezzasadne. Organ raz jeszcze wskazał, że wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. do stawienia się przez M. K. w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] lipca 2015 r., zostało wysłane do strony przesyłką poleconą pod wskazany w Karcie rejestracyjnej bezrobotnego adres korespondencyjny. Na przesyłce zawierającej ww. wezwanie zamieszczono adnotację o pierwszym awizowaniu w dniu 3 lipca 2015 r. oraz o powtórnym awizowaniu w dniu 13 lipca 2015 r. Następnie przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) w zw. z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. W sprawie niniejszej brak było podstaw do zastosowania powołanego przepisu, albowiem M. K. nie został przez Urząd Pracy [...] zawiadomiony o terminie wizyty wyznaczonym na dzień [...] lipca 2015 r., a tym samym nie można mówić o niestawiennictwie bezrobotnego. Oczywiście ma rację Wojewoda [...], że Urząd Pracy może wystosować wezwanie do bezrobotnego drogą przesyłki pocztowej, jednakże dla uznania doręczenia za skuteczne muszą być spełnione przesłanki określone w k.p.a. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania przesyłki z dnia [...] czerwca 2015 r. za doręczoną w trybie zastępczym. Błędnie organy obu instancji uznały, że przesyłka zawierająca wezwanie do stawienia się w dniu [...] lipca 2015 r. została doręczona M. K. w trybie przepisu art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na gruncie powołanego przepisu, dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego dokonywanego, czy to przez operatora pocztowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy przez pracownika urzędu miasta, konieczne jest nie tylko samo odnotowanie przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłka była dwukrotnie awizowana oraz wskazanie dat awizowania przesyłki, ale również umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w jednym z miejsc wskazanych przez ustawodawcę w art. 44 § 2 k.p.a. Fakt umieszczenia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej, czy odpowiednio w urzędzie właściwej gminy, powinien być odnotowany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, tak jak i powód niedoręczenia przesyłki w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a. (np. mieszkanie zamknięte). Zwrotne potwierdzenie odbioru musi zatem spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. (v. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12, Lex nr 1145634). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodne z którym, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji, czy postanowienia, w tym przypadku wezwania do stawiennictwa w UP. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W sprawie niniejszej, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia [...] czerwca 2015 r. zawierającej wezwanie do stawienia się w dniu [...] lipca 2015 r., na podstawie którego organ uznał za skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. (a także z adnotacji dokonanych na samej przesyłce), w żaden sposób nie wynika, aby doręczający umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym przeznaczonym do tego miejscu. Nadto, z treści zwróconej przesyłki nie wynika, aby doręczający zastał mieszkanie zamknięte lub też, aby ewentualnie którykolwiek z domowników odmówił przyjęcia przesyłki adresowanej do M. K. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi bądź dorosłemu domownikowi. Te okoliczności uprawniały dopiero do przechowywania pisma przez operatora pocztowego. Biorąc pod uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki i adnotacje dokonane na zwróconej przesyłce nie wskazują, aby doręczyciel pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata, stwierdzić należało, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nie nastąpiło. Błędnie zatem organy przyjęły, że wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. doręczone zostało M. K. w trybie powołanego przepisu, a tym samym, że miał on obowiązek stawienia się w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. W świetle powyższego, brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W nawiązaniu do twierdzenia skarżącego, iż koperta, w której nadano zwróconą do organu przesyłkę z dnia [...] czerwca 2015 r., nie została mu udostępniona w celu wykonania kserokopii, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo nie tylko wglądu w akta sprawy, ale także sporządzania z nich kopii. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do art. 73 § 1a k.p.a., czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.