II SA/Wa 1988/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2007 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1988/09 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., którą odmówił Z. Z. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie stwierdził spełnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Organ uznał bowiem, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wskazał, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), uznaje się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być zatem jedynie zdarzenie o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ podkreślił, iż w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych i w związku z tym konieczne jest zbadanie czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że strona udowodniła okres składkowy wynoszący 22 lata 1 miesiąc i 17 dni. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2007 r. ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] lipca 2009 r., a ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] stycznia 2000 r. Od dnia ustania ubezpieczenia do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca pozostawał poza ubezpieczeniem 7 lat i 3 miesiące i dlatego, zdaniem organu, nie można przyjąć, że Z. Z. nie nabył uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem jego zdrowia. Ponadto organ wyjaśnił, iż w dziesięcioleciu poprzedzającym dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy wymagany jest pięcioletni okres składkowy, podczas gdy wnioskodawca udowodnił tylko 2 lata i 10 dni. Organ podkreślił, iż trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej oraz, że okres pozostawania bez pracy, potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. Sam zaś fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy, jedynie dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami. Z. Z. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS. Wskazał, iż spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia i całkowitą niezdolność do pracy, jak również nie ma niezbędnych środków utrzymania. Podniósł ponadto, iż nie jest w stanie udowodnić pięcioletniego okresu ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu bowiem żaden z pracodawców nie chciał zatrudnić osoby chorej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, iż skarżący w latach 1988 – 1995 był chory i jako inwalida II grupy pobierał rentę inwalidzką, jednak utracił ją w związku z poprawą stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja przepisu wskazuje, iż aby świadczenie mogło być przyznane, wszystkie wymienione w nim warunki winny być spełnione łącznie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. W przypadku tego rodzaju decyzji administracyjnych, kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy organ wydając ją nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Prezes ZUS stwierdził jedynie, iż nie zostały wykazane przez skarżącego szczególne okoliczności uniemożliwiające mu przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia. Stwierdził ponadto, że przez okres 7 lat nie został udowodniony przez skarżącego żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek oraz, że w wymienionej przerwie nie była wobec Z. Z. orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ nie uwzględnił jednak w swych rozważaniach stanu zdrowia skarżącego, w związku z tym nie dokonał oceny jego realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Jak wynika bowiem z akt rentowych problemy zdrowotne skarżącego pojawiły się wcześniej niż to zostało orzeczone przez lekarza orzecznika. Mianowicie w latach 1988 – 1995 skarżący pobierał rentę inwalidzką w związku z przebytymi poważnymi chorobami tj. dwoma zawałami serca, które przeszedł w tak młodym wieku i które wymagały długotrwałego leczenia, a co za tym idzie i absencji w pracy. Podkreślić należy, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie można interpretować tylko w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenie aktywności zawodowej może być usprawiedliwione również przyczynami zdrowotnymi, które w znaczący sposób zmniejszają możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Wskazać należy, że skarżący w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, przedstawiał oświadczenia ewentualnych pracodawców, którzy nie chcieli go zatrudnić z uwagi na jego stan zdrowia. Stwierdzić należy, że tego rodzaju pisma nie mogą stanowić dokumentów niemniej jednak, w świetle art. 75 k.p.a., dokumenty takie mogą stanowić dowód w sprawie i winny być niewątpliwie uwzględniane przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanki ustawowej "szczególnych okoliczności". Tak więc organ analizując przypadek skarżącego winien wziąć pod uwagę zbieg zdarzeń, których jednoczesne wystąpienie może stanowić o okolicznościach niemożliwych do przezwyciężenia, pomimo dołożenia po stronie osoby zainteresowanej podjęciem pracy zarobkowej wymaganej staranności tj. brak chęci, ze strony pracodawców, zatrudnienia osoby chorej (po przebytych zawałach serca), sytuacja na rynku pracy i występujące bezrobocie a wreszcie całkowita niezdolność do pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co nie oznacza, że w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą poważne problemy zdrowotne - przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Niewątpliwie konkurencyjność na rynku pracy takiej osoby jest z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych, a jest faktem powszechnie znanym niechęć do zatrudniania przez pracodawców osób chorych szczególnie, w pracach fizycznych, gdy może wystąpić niebezpieczeństwo pogorszenia się stanu zdrowia takiego pracownika. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Należy zwrócić uwagę na to, iż skarżący jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, co w przedmiotowej sytuacji przemawia za tym, iż dąży do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia jest spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.