II SA/Wa 1990/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia - odrzucić skargę - Wnioskiem z 24 października 2011 r. J. C. (dalej jako "skarżący") wystąpił do Zarządu [...] o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy. Uchwałą z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, Zarząd [...] odmówił zakwalifikowania wniosku J. C. o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...], z uwagi na fakt, że skarżący nie zamieszkuje w tym lokalu. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 26 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Pismem z 2 lipca 2012 r. skarżący wezwał Zarząd do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o zmianę uchwały. Uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Zarząd [...], odmówił uwzględnienia wezwania skarżącego do zmiany uchwały z [...] czerwca 2012 r., ze względu na to, że uchwała ta jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Uchwała Zarządu [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że spełnia wszystkie niezbędne dla podpisania umowy najmu lokalu kryteria. Podkreślił, że w spornym lokalu zamieszkuje od urodzenia i nie posiada innego lokalu, w którym mógłby zamieszkać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zgodnie z § 31 uchwały z [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], z osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może być zawarta umowa najmu lokalu, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza w przypadku gospodarstwa wieloosobowego 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie lokalu. Organ podniósł, że zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania w lokalu. Ponadto organ wyjaśnił, że spełnienie kryteriów określonych w prawie miejscowym nie obliguje Zarządu do zakwalifikowania wniosku, bowiem uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu [...] z [...] czerwca 2012 r. o odmowie zakwalifikowania wniosku skarżącego o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy, który to lokal wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli w formie decyzji administracyjnej. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (patrz postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącego z 24 października 2011 r. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącego, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy [...], w którym babcia skarżącego mieszkała jako najemca lokalu do sierpnia 2011 r. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Regulacja ta umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c., wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu (patrz postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nim umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję zawarcia umowy najmu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu, a w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, to zaskarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu to czynność o charakterze cywilnoprawnym, zmierzająca do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. W ślad za orzeczeniem NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, podnieść należy, że w przypadku niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.