II SA/Wa 1992/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) oraz § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 roku w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1618 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany [...] K.W. wysokości dodatku służbowego W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ nadmienił, że Komendant Centrum Szkolenia Wojsk [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lutego 2016 r. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie przyznania stronie dodatku służbowego ustalonego przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,10 miesięcznie oraz jednocześnie przyznał w dodatek służbowy ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,05 miesięcznie. Jako przyczynę obniżenia dodatku służbowego organ wskazał, między innymi nieterminowe i niedbałe wykonywanie dokumentacji i notoryczną absencję, które rzutują na Ośrodek Szkolenia Specjalistów i obniżają morale podległych mu żołnierzy. Żołnierz złożył od ww. decyzji odwołanie, w którym podniósł, że została ona podjęta w oparciu o fałszywe informacje dotyczące jego osoby przekazane przez bezpośredniego przełożonego. Zaznaczył, że osiągane przez niego wyniki w strzelectwie są jednymi z lepszych w Garnizonie W. Organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewystarczające uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Komendant Centrum Szkolenia [...] ponownie przeanalizował przedmiotową sprawę, po czym wydał decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którą stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]lipca 2016 r. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznającej dodatek służbowy ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,10 oraz przyznał od dnia 1 sierpnia 2016 r. dodatek służbowy ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,05. Od powyższej decyzji K.W. złożył odwołanie oraz wskazał, iż rozstrzygnięcie w niej zapadłe jest oparte na fałszywych zarzutach. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...] stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Decyzja ta przyznaje żołnierzowi dodatek w wysokości mieszczącej się w przedziale określonym w § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zgodnie z powyższym przepisem żołnierzowi przysługuje prawo do miesięcznego dodatku służbowego ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej od 0,05 do 0,10, ponieważ zajmuje on stanowisko służbowe dowódcy kompanii. Jednocześnie zgodnie z § 25 ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji ustalania wysokości dodatku służbowego, należy uwzględnić charakter zadań realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań. Organ II instancji stwierdził, iż dodatek służbowy przyznany zaskarżoną decyzją został ustalony w wysokości dopuszczonej obowiązującymi przepisami, a jego wysokość wynika z oceny stopnia wywiązywania się odwołującego z zadań służbowych dokonanej przez przełożonych. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z normą art. 80 ust. 5 ww. ustawy organ, który przyznał dodatek do uposażenia w przypadku niewykonywania zadań uzasadniających wypłacanie dodatku, może zawiesić, obniżyć albo wstrzymać jego wypłacanie w formie decyzji. Organ I instancji miał prawo do obniżenia zaskarżoną decyzją dodatku służbowego otrzymywanego przez odwołującego się żołnierza. Dowódca Generalny w aktach administracyjnych sprawy nie znalazł żadnych dowodów popierających twierdzenia strony dotyczące fałszywych informacji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również żołnierz nie wykazał, że zarzuty podniesione przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji są nieprawdziwe, ani też nie udowodnił, że ocena przełożonych nie odzwierciedla stopnia jego wywiązywania się z obowiązków służbowych. Argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji dotyczące odwołującego się żołnierza, w ocenie organu odwoławczego, mogą mieć wpływ na przyznanie dodatku służbowego w niższej wysokości. To bezpośredni przełożony dokonuje oceny stopnia wywiązywania się odwołującego z obowiązków służbowych wynikających z zajmowanego przez niego stanowiska. Organ odwoławczy nie ma uprawnień ani dowodów, żeby poddawać w wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny. K.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Skarżący podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie miał możliwości przedstawienia faktów i dokumentów potwierdzających, że bezpośredni przełożony, który wydał przedmiotową decyzję, potwierdza w dalszym ciągu nieprawdę i przekazuje fałszywe informacje na jego temat. Ponownie wskazał, że bezpośredni przełożony, który nie posiada jakiegokolwiek wykształcenia medycznego, niesłusznie podważa opinie lekarskie oraz dokumenty szkoleniowe, które wcześniej zatwierdzał. Bezpodstawnie oskarża też skarżącego o samowolne opuszczenie jednostki wojskowej w czasie zwolnienia lekarskiego. Podważa kwalifikacje i umiejętności skarżącego na zajmowanym stanowisku. Skarżący nadmienił również, że zajęcia, które prowadzi jako instruktor strzelectwa, odbywają się na bardzo wysokim poziomie. Pododdział, którego skarżący był kierownikiem, podczas ostatnich zajęć ze strzelania uzyskał ocenę bardzo dobrą. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów, niż wskazanych w skardze. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 powołanej ustawy uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jak wynika przy tym z art. 80 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia m.in. dodatek służbowy za pełnienie służby wojskowej na określonych stanowiskach. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 80 ust. 3 wymienionej ustawy, że dodatki do uposażenia zasadniczego mogą być ustalone w stawkach miesięcznych, dziennych albo za wykonanie określonych czynności. Niemniej dodatki ustalone w stawkach miesięcznych powinny być traktowane jako dodatki o charakterze stałym. Jednocześnie decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się w świetle art. 80 ust. 5c tejże ustawy na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Ponadto organ, który przyznał dodatek do uposażenia, w przypadku niewykonywania zadań uzasadniających wypłacenie dodatku, może na mocy art. 80 ust. 5 wspomnianej ustawy zawiesić, obniżyć albo wstrzymać jego wypłacanie w formie decyzji. Wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania omawianego świadczenia określają przy tym przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1618). Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje miesięczny dodatek służbowy z tytułu zajmowania stanowiska służbowego, ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej, wynoszący dla dowódcy kompanii od 0,05 do 0,10. Jak wynika przy tym z § 25 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego, o jakim mowa w § 25 ust. 1 tego aktu wykonawczego, uwzględnia się charakter zadań realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Centrum Szkolenia [...], na podstawie art. 80 ust. 1 powołanej ustawy w związku z § 22 ust.1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 września 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1151 ze zm.), przyznał kpt. K.W. dodatek służbowy ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,10. Dodatek przyznano w związku z objęciem stanowiska dowódcy kompanii. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy stwierdzenie wygaśnięcia opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i przyznanie ponownie dodatku w niższej wysokości było prawidłowym działaniem organów administracji publicznej. Na początku rozważań należy zauważyć, że decyzja w przedmiocie dodatku służbowego, nie ma wyłącznie uznaniowego charakteru. Stanowcze brzmienie art. 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 25 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia wskazuje bowiem, że przyznanie tego świadczenia jest obowiązkiem organu wojskowego. W tej mierze rozważana decyzja ma zatem charakter związany. Prawodawca pozostawia natomiast luz decyzyjny organom wojskowym w zakresie ustalenia wysokości tego dodatku, wskazując jedynie dolną i górną wysokość tego świadczenia oraz określając w § 25 ust. 2 wymienionego rozporządzenia kryteria, jakimi należy się kierować przy przyznawaniu omawianego świadczenia po raz pierwszy. Za taką interpretacją przemawia użycie słowa "przyznaje" przytoczonego przepisu oraz charakter przesłanek wymienionych w tym katalogu. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w sprawie wysokości dodatku służbowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze zupełnie dowolną decyzję. Przeciwnie, pozostawienie organom wojskowym luzu decyzyjnego nakłada na nie obowiązek rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia motywów, jakimi kierowano się przy wydawaniu aktu administracyjnego. Konieczne w tym celu jest przede wszystkim zgromadzenie pełnego materiału dowodowego oraz staranne i wyczerpujące uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych wymogów zwalnia organ administracji publicznej z zarzutu arbitralności wydanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że jako przyczynę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć organy wojskowe wskazały niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Wymieniona okoliczność powinna była skutkować wydaniem decyzji o obniżeniu dodatku służbowego z art. 80 ust. 5 cytowanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie, gdy przyczynę uzasadniającą zmianę wcześniejszej decyzji o przyznaniu dodatku służbowego stanowi przede wszystkim niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, zaś pozostałe kryteria oceny wymienione w § 25 ust. 2 rozporządzenia nie uległy zmianie. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść w razie zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia wydanego aktu. Decyzja z art. 80 ust. 5 wymienionej ustawy ma bowiem również charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie wyrazu "może" w treści tego przepisu. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydano więc z naruszeniem trybu określonego w art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w celu ponownego ustalenia wysokości dodatku służbowego. Możliwości takiej bowiem nie przewiduje przepis art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Przepis ten wskazuje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, jeżeli (1) decyzja stała bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; (2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przedstawione powyżej wada prawna, mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zobowiązywała Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podstawą do takiego rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 1 sentencji wyroku, stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślić należy, iż orzekanie o dodatku służbowym dotyczy wyłącznie żołnierza zawodowego pozostającego w czynnej służbie. Tylko bowiem żołnierzowi zawodowemu przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego. Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2017 r. bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku służbowym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko żołnierzowi zawodowemu. W takim stanie faktycznym organy wojskowe nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku służbowym) wobec skarżącego, który nie jest już żołnierzem zawodowym w służbie czynnej, gdyż został przeniesiony do rezerwy. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku.