II SA/Wa 1994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości – oddala skargę – Skarżąca [...] H. S. raportem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o podanie jej przyczyny odmowy udzielenia urlopu w terminie od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na powyższe Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...], poinformował skarżącą, że w sprawach wykorzystania urlopu wypoczynkowego w sprawach nieunormowanych ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, z mocy art. 71e ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., skarżąca zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o stwierdzenie nieważności powyższego pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...], wskazując na fakt wydania pisma przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], który w dniu wydania pisma, nie był jej przełożonym służbowym. W tej sytuacji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...] W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nie można uznać wymienionego pisma za decyzję administracyjną, która podlegałaby procedurze wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a., bowiem pismo to jest dokumentem o charakterze informacyjnym, będącym czynnością materialno – techniczną. Ponadto wszczęcie postępowania w tej sprawie było wykonaniem polecenia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zawartego w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wycofania z obiegu prawnego przedmiotowego pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...] W uzasadnieniu podała, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nigdy nie był jej przełożonym i nie miał uprawnień do wydawania pism w stosunku do jej osoby. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że należy przyznać rację, iż pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...], nie jest aktem administracyjnym (decyzją), zatem nie podlega procesowi stwierdzenia nieważności opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to bowiem czynność materialno – techniczna, a nie akt administracyjny. Stąd też wydanie decyzji w trybie art. 156 k.p.a. wobec takiego pisma jest błędne i zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji winien był (wobec braku przedmiotu sprawy administracyjnej), odmówić wszczęcia postępowania, a nie prowadzić postępowania nieważnościowego. Nie jest również właściwa interpretacja postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], że było w nim polecenie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wszystkich 22 dokumentów wskazanych przez H. S. w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., bowiem w postanowieniu tym wskazano, że organ winien przeanalizować te dokumenty i wydać stosowne akty administracyjne, co należało rozumieć, że należy wszczynać postępowania jedynie w przypadkach decyzji i postanowień administracyjnych, a w innych przypadkach – odmawiać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z kolei umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest jego bezprzedmiotowością, bowiem brak jest aktu administracyjnego, który można by poddać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu raz jeszcze podniosła, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nigdy nie był jej przełożonym i w związku z tym nie miał prawa do wydawania pisma w stosunku do jej osoby, co narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej H. S. o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. nr. [...]. Zatem przy tak zakreślonym żądaniu, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia pozostaje charakter prawny aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Stwierdzić zatem należy, ze weryfikacja w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w at. 156 § 1 k.p.a., może dotyczyć aktów mających charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. Tym samym wobec rozstrzygnięć nie mających cech decyzji administracyjnej (bez względu na przypisaną im nazwę), art. 156 k.p.a. nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem formą nadzoru mającą na celu weryfikację decyzji (postanowień) wydawanych w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym właściwy organ przeprowadza weryfikację decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Rozważając kwestię charakteru prawnego przedmiotowego w sprawie pisma zauważyć należy, że "nauka prawa administracyjnego określa materialne pojęcie decyzji, przez które rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). Zatem kryterium kwalifikującym dany akt organu, jako decyzję administracyjną jest jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki podporządkowanej organowi bądź przez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, lub poprzez stwierdzenie istnienia pewnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jest zatem aktem stosowania prawa, znajdującym umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, wydanym po przeprowadzeniu stosowanego postępowania. Zauważyć w tym miejscu należy, że pismo organu zawierające oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej, jest decyzją jednak pod warunkiem, że zostało wydane w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast warunek ten nie jest spełniony w rozpoznawanej sprawie, ponieważ – jak słusznie zauważył Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej – powyższe pismo ma charakter czynności materialno – technicznej. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 156 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem formą nadzoru służącą wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nieważnych, tj. zawierających wady kwalifikowane określone w art. 156 § 1 k.p.a. , a wskazane już wyżej pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej i stąd też nie istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego. Z tych względów Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić bowiem należy, że w przypadku braku przedmiotu postępowania, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek powinno bowiem zostać umorzone wobec jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 k.p.a. i tym samym istnieje trwała oraz nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.