II SA/Wa 1996/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy – oddala skargę – W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 223 ust. 1, 4, 7, 10 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował S. M. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] . W pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. S. M. złożył odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Funkcjonariusz w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (aktu mianowania) w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że organ odwoławczy wydając decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał środek zaskarżenia. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu odwołania S. M. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej wynikał dla kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu, było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującej się nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, który przewiduje, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. W tej sytuacji obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w L. było mianowanie strony na stopień służbowy [...] w korpusie [...] , zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej art. 223 ust. 4 tej ustawy. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki. Badając zasadność mianowania S. M. na stopień [...], Szef Służby Celnej odwołał się do art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Mając na uwadze powyższe kryteria, Dyrektor Izby Celnej w K. dokonując mianowania odwołującego na stopień służbowy [...], wziął pod uwagę okres służby funkcjonariusza, jego wykształcenie, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że mianowania odwołującego na stopień służbowy [...] dokonał prawidłowo, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w ww. artykule. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 3) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że w okresie od dnia [...] lutego 1999 r. do [...] lipca 1999 r. pełnił obowiązki Kierownika [...] , a od [...] sierpnia 1999 r. do [...] stycznia 202 r. pełnił służbę na stanowisku Kierownika [...]. Zajmowane stanowiska związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w ocenie skarżącego, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem funkcjonariusza, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga S. M. nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), a konkretnie użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznie wskazanego przez nią rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej powołanego przepisu, nie można na niej poprzestać, lecz należy odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, służących właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalających uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, str. 58). Wykładnia systemowa zaś wymaga ustalenia znaczenia przepisów w jego kontekście, a co się z tym wiąże z uwzględnieniem miejsca jego usytuowania w akcie normatywnym, zaś tego aktu w systemie prawa. Wykładnia ta sprzeciwia się interpretowaniu przepisów bez uwzględniania jego kontekstu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (Sejm RP VI kadencji nr druku: 1492 - http://www.sejm.gov.pl, http://www.senat.gov.pl) miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawartych w Rozdziale 14 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe" określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżąca, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Skoro tylko funkcjonariusz celny pełniący, w dniu wejścia w życie ustawy, służbę w Służbie Celnej, stosownie do art. 222, stawał się właśnie w tym dniu funkcjonariuszem celnym w rozumieniu nowej ustawy to należy przyjąć, że ustawodawca w sytuacji przewidzianej w art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy racjonalnie użył zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", a nie "w dniu wejścia w życie ustawy" dla wskazania, że chodzi w nim właśnie o pełnienie służby w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowej pragmatyki służbowej. Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, zwrócić także należy uwagę, że ustawodawca przepis ten umieścił w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku starej i nowej regulacji prawnej. Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch stanów prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy, jak w rozpoznawanej sprawie, faktycznego w okresie wcześniejszym. Przyjęcie przez organ, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy jedynie funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłowe. Skarżący, w dacie wejścia tej ustawy w życie zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy [...] , a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 ustawy (zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej) została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie [...]. Bez wpływu na dokonane mianowanie pozostaje natomiast fakt, że skarżący zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, w okresie od dnia 1 lutego 1999 r. do dnia 27 stycznia 2002 r., ponieważ miało to miejsce w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tym samym nie spełniał on wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, do mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów młodszych Służby Celnej. Odnosząc się zaś do mianowania S. M. na stopień służbowy [...] należy wskazać, że nastąpiło to zgodnie z treścią art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, stosownie do którego określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ dokonując mianowania skarżącego na powyższy stopień służbowy wziął pod uwagę okres służby, jego doświadczenie, wykształcenie z zakresu zadań Służby Celnej, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy, co wynika z analizy aktach personalnych skarżącego. Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ administracji, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną może posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi (wyjaśnieniami) organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niezasadny, albowiem Szef Służby Celnej rozpatrując odwołanie skarżącego poddał kontroli instancyjnej całość aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżąca jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.