II SA/Wa 1997/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej "Prezesem AMW") postanowieniem z [...] marca 2021r. nr [...], odmówił D. J. (zwana dalej "Skarżącą") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej "Dyrektorem AMW") z [...] grudnia 2020r. nr [...], orzekającej o nadpłaceniu przez Dyrektora AMW na rzecz Skarżącej, od [...] grudnia 2017r. do [...] czerwca 2020r. świadczenia mieszkaniowego i zobowiązaniu Skarżącej do zwrotu 22.725 zł. W podstawie prawnej podano art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. Nr 256, 695 i 1298 oraz z 2021r.poz. 54,187, zwany dalej "k.p.a.") i art.17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2021r., poz. 303, zwana dalej "u.AMW"). W uzasadnieniu wskazano, że przesyłkę zawierającą ww. decyzję Dyrektora AMW awizowano po raz pierwszy [...] grudnia 2020r., a drugie awizo doręczono [...] stycznia 2021r., zwrot przesyłki do nadawcy, wobec jej niepodjęcia w terminie, nastąpił [...] stycznia 2021r. Decyzję doręczono Skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. 12 stycznia 2021r. Skarżąca [...] lutego 2021r. skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem AMW i otrzymała drogą elektroniczną kopię ww. decyzji z [...] grudnia 2020r., a [...] lutego 2021r. złożyła do Prezesa AMW odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca w uzasadnieniu podała, że od [...] listopada 2020r. do [...] lutego 2021r. przebywała poza miejscem zamieszkania w związku ze skierowaniem na kurs językowy do [...] w [...], co dokumentuje rozkaz personalny nr [...] Dowódcy [...] z [...] października 2020r. Decyzję Dyrektora AMW wydano w związku z decyzją Prezesa AMW z [...] grudnia 2020r., na mocy której uchylono decyzję Dyrektora AMW z [...] października 2020r. Skoro Prezes AMW doręczył Skarżącej [...] grudnia 2020r. ww. decyzję z [...] grudnia 2020r., Skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa AMW w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Termin do wniesienia skargi upływał [...] stycznia 2021r. Dyrektor AMW działał więc z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdyż wydał decyzję [...] grudnia 2020r., przed upływem terminu do wniesienia skargi. Prezes AMW, na podstawie akt administracyjnych ustalił, że korespondencję zawierającą ww. decyzję Dyrektora AMW zwrócono do nadawcy [...] stycznia 2021r., jako niepodjętą w terminie. Z adnotacji dokonanych przez doręczyciela na ww. przesyłce wynikało, że z uwagi na nieobecność Skarżącej [...].12.2020r. pod adresem zamieszkania, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej, a zawiadomienie o tym pozostawiono w jej skrzynce pocztowej. Przesyłka była powtórnie awizowana [...].01.2021r. Doszło zatem do prawidłowego doręczenia decyzji [...] stycznia 2021r. - z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu od daty pierwszego awizo. Termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji Dyrektora AMW rozpoczął bieg [...] stycznia 2021r. i upłynął [...] stycznia 2021r., w którym Skarżąca nie złożyła odwołania. Skarżąca dopiero [...] lutego 2021r. skontaktowała się z organem i otrzymała ww. decyzję Dyrektora AMW. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, że formalne doręczenie jej decyzji nastąpiło [...] stycznia 2021r., a odbiór dodatkowego egzemplarza należy traktować wyłącznie w kategoriach informacyjnych. Prezes AMW uznał, że skoro Skarżąca [...] lutego 2021r. otrzymała ww. decyzję Dyrektora AMW, zachowała siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bo wniosek złożyła [...] lutego 2021r. Prezes AMW nie uznał okoliczności przedstawionych przez Skarżącą za uwiarygodnienie istnienia niezawinionych okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Skierowanie na kurs językowy poza miejscem zamieszkania od [...].11.2020r. do [...].02.2021r. nie uniemożliwiało wniesienia odwołania w terminie. Skarżąca należycie dbająca o swoje interesy, planując dłuższy pobyt poza miejscem zamieszkania, powinna wskazać organowi inny adres do korespondencji, bądź ustanowić pełnomocnika (procesowego lub do doręczeń), aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 7 lipca 2013r. sygn. akt II GSK 2295/11 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Brak winy w uchybieniu terminu przyjąć można tylko wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie pokonać przeszkody przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym życiem, zdrowiem lub nie narażając siebie lub innych na poważne straty majątkowe. Z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania Skarżąca informowała Dyrektora AMW o zmianie miejsca doręczania korespondencji, z powodu odbywania ww. kursu w [...], jak również nie podjęła działań mających ją zabezpieczyć przed negatywnymi skutkami procesowymi. Skarżąca nie wskazała też i nie uwiarygodniła wystąpienia zagrożeń, które umożliwiły jej odbiór korespondencji na wskazany adres zamieszkiwania. Skarżąca miała świadomość toczącego się w sprawie postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż Prezes decyzją z [...] grudnia 2020r. uchylił decyzję Dyrektora AMW i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca osobiście odebrała decyzję Prezesa AMW z [...] grudnia 2020r., przebywając już wówczas na ww. kursie i zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem Skarżąca miała możliwość złożenia w terminie 14 dni sprzeciwu od decyzji. Decyzja Prezesa AMW stała się prawomocna i Dyrektor AMW zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca powinna była zatem przewidywać, że po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji uchylającej (a nie 30 dni, jak strona błędnie podnosi we wniosku) organ pierwszej instancji, przed którym toczyć się będzie ponowne postępowanie może skierować do niej - jako do strony postępowania - orzeczenie w sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca w toku tego postępowania informowała Dyrektora AMW o zmianie miejsca doręczania korespondencji z powodu odbywania ww. kursu językowego, jak i nie podjęła działań mających na celu zabezpieczyć ją przed negatywnymi skutkami procesowymi (np. przez ustanowienie pełnomocnika do doręczeń). 2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2021r. wniosła o uchylenie ww. postanowienia Prezesa AMW z [...] marca 2021r., zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, zarzucając Prezesowi AMW naruszenie: - art. 58 § 1 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca ponosi winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdy dokonała wszelkich możliwych czynności niezbędnych w danych okolicznościach, aby korespondencja była odbierana; - art. 15zzzzzn2 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm.) - przez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie Skarżącej o uchybieniu terminu i nie wyznaczeniu jej dodatkowego terminu w wymiarze 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie; - art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. - przez wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, choć Dyrektor AMW wydał nową decyzję z [...] grudnia 2020r. przed upływem terminu do wniesienia skargi na decyzję Prezesa AMW, tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasadzie szybkości postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że podczas odbywania ww. kursu od [...] listopada 2020r. do [...] lutego 2020r., mając na uwadze prowadzone postępowanie, wracała do stałego miejsca zamieszkania, w celu sprawdzenia skrzynki odbiorczej i dzięki temu [...] grudnia 2020r. odebrała decyzję Prezesa AMW z [...] grudnia 2020r. Zgodnie z pouczeniem Skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od ww. decyzji do WSA w Warszawie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a zatem ostatni dzień na dokonanie czynności przypadał [...] grudnia 2020r. Dyrektor AMW ponownie rozpatrzył sprawę i wydał decyzję [...] grudnia 2020r., 5 dni od dnia doręczenia decyzji Prezesa AMW. Organy obu instancji pominęły, że w przypadku skierowania żołnierza zawodowego na kurs, szkolenie, czy w podróż służbową, nie ma on możliwości podania nowego adresu do doręczeń do miejsca skierowania. Żadna placówka szkolnictwa wojskowego nie podejmie się odebrania, a tym samym przyjęcia zobowiązania do przekazania kursantowi korespondencji. Skarżąca nie mogła przewidzieć nadgorliwego, szybkiego działania organu i wydania decyzji, gdy przysługiwało prawo do wniesienia środka zaskarżenia. Uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło z winy Organu. 3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 4. Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2021r. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i wskazała, że wydanie przez Dyrektora AMW decyzji przed upływem terminu, w którym Skarżąca miała prawo do wniesienia skargi, zakłóciło w sposób istotny harmonogram prawidłowego postępowania organu, a tym samym przyczyniło się do uchybienia przez Nią terminu. Skarżąca żyła w przekonaniu, że Dyrektor AMW ponownie wyda decyzję dopiero po upływie terminu do złożenia ewentualnej skargi, a nie w trakcie jego biegu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. 3. Sąd mając na względzie ww. przepisy uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może być zastosowana jedynie wtedy, gdy strona uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminowi. Brak winy w uchybieniu terminowi podlega natomiast ocenie organu administracyjnego, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Art. 58 k.p.a. ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony został przywracalny termin. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rację ma Prezes AMW, że Skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności wskazujących na brak Jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. U podstaw skargi leżą zarzuty naruszenia przez Prezesa AMW przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca ponosi winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżąca dokonała wszelkich możliwych czynności niezbędnych w danych okolicznościach aby korespondencja była odbierana, - art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przez jego niezastosowanie i niezawiadomienie Skarżącej o uchybieniu terminu oraz nie wyznaczeniu jej dodatkowego terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie. - art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo wydania przez Dyrektora AMW nowej decyzji przed upływem terminu do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji, czym naruszył ww. przepisy k.p.a. Zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie został naruszony w stopniu, który wskazywał na uznanie, że naruszenie to mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucję procesową przywrócenia terminu na gruncie postępowania administracyjnego uregulowano w art. 58 k.p.a. Stosownie do treści przepisu art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Natomiast z 58 § 3 k.p.a. wynika, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Sąd stwierdza ponadto, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy wystąpi obiektywna, uniemożliwiająca dokonanie czynności przeszkoda, niezależna od woli zainteresowanego, której nie mógł usunąć za pomocą sił i środków normalnie dostępnych, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przeszkoda ta ma być od strony niezależna, trudna do przezwyciężenia. Konieczne jest zatem wykazanie braku winy w uchybieniu powyższego terminu. Przepis art. 58 k.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia, co oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Rację ma Prezes AMW podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w okolicznościach sprawy trudno uznać by Skarżąca wykorzystała możliwe siły i środki w celu zapobieżenia uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Trudności w odbieraniu korespondencji (w związku z przebywaniem na ww. kursie językowym) można było przezwyciężyć, informując o tym Dyrektora AMW (telefonicznie, e-mailem), albo przez ustanowienie pełnomocnika (procesowego lub do doręczeń), aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca tymczasem o fakcie przebywania na kursie wspomniała dopiero we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym zaniechanie dołożenia aktów staranności stanowi formą zawinienia, tyle że nieumyślnego i prawidłowo zostało potraktowane przez Prezesa AMW za okoliczność uzasadniającą odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podziela stanowisko z tego zakresu prezentowane w judykaturze, w tym w powołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2013r. sygn. akt II GSK 2295/11 (dostępny na www.nsa.gov.pl). Warto też wskazać, że przebywanie na ww. kursie językowym nie uniemożliwiło Skarżącej odebrania ww. decyzji Prezesa AMW z [...] grudnia 2021r. Sąd wskazuje ponadto, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wszedł w życie 16 grudnia 2020r., na mocy noweli z 9 grudnia 2020r. i nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Art. 15zzzzzn2 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Art. 15zzzzzn2 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Art. 15zzzzzn2 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od, dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji uchybienia terminowi bez wiedzy strony i tylko wówczas organ ma możliwość zawiadomić o tym stronę i wyznaczyć jej nowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu uchybionego. Tymczasem z akt sprawy, jak i z zaskarżonego postanowienia wynika, że Skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (7 dni) i wniosła go z jednoczesnym wniesieniem odwołania, stąd nie było konieczności wydłużenia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ww. ustawy. Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek rację ma Skarżąca, że Dyrektor AMW, po uchyleniu przez Prezesa AMW [...] grudnia 2020r. decyzji o nadpłacie świadczenia mieszkaniowego, wydał decyzję przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (14 dni od daty doręczenia decyzji uchylającej), tym niemniej skoro sprzeciw nie został wniesiony, nie miało to istotnego wpływu na zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w tej sytuacji nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia art. 8 i art. 12 k.p.a. Prezes AMW w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeanalizował istotne z punktu widzenia art. 58 k.p.a. przesłanki i wziął pod rozwagę, że Skarżącej doręczono decyzję Dyrektora AMW w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.), w związku z tym, że Skarżąca nie poinformował organu o przybywaniu na ww. kursie językowym, poza miejscem zamieszkania, jak również nie ustanowiła pełnomocnika (procesowego lub do doręczeń), aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom w postępowaniu administracyjnym. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.