II SA/Wa 2004/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W toku postępowania organ ustalił, że J. B. na 41 lat życia udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 3 lata, 3 miesiące i 6 dni, w tym 2 lata, 5 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz 9 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych (okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych). W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodniła tylko 2 lata, 8 miesięcy i 15 dni tych okresów. Ponadto od [...] maja 2002 r. do [...] maja 2003 r., od [...] maja 2006 r. do [...] października 2008 r., od [...] października 2008 r. do [...] lutego 2010 r. oraz od [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2012 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego okresu ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczeń na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2020 r. dopiero od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2022 r., a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jej woli, którego nie można było przewidzieć i nie można było zapobiec. Ponadto podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. zakwestionowała decyzję z [...] marca 2021 r. uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że w okresach przerw w zatrudnieniu opiekowała się chorym na [...] mężem, często przebywającym w szpitalu psychiatrycznym oraz dziećmi. Opisała swoją bardzo trudną sytuację życiową (obecnie jest po rozwodzie, zadłużona i w związku z tym istnieje zagrożenie eksmisji z mieszkania), zdrowotną (problemy z ciśnieniem i nerkami, dializy) i materialną (zasiłek stały – 437,52 zł i dodatek mieszkaniowy – 309,99 zł). W jej ocenie po przeszczepie [...] powróci do zdrowia i będzie w stanie podjąć zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn, zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Organ jest zatem zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ powinien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została zatem wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie bezspornym jest, że J. B. na 41 lat życia udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 3 lata, 3 miesiące i 6 dni, w tym 2 lata, 5 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz 9 miesięcy i 24 dni okresów nieskładkowych, zaś orzeczeniem z [...] kwietnia 2020 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u niej całkowitą niezdolność do pracy od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2022 r. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że w okresie 10 lat przypadających przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym, zgodnie z art. 57 ust. 1 i 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skarżąca udokumentowała jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 15 dni tych okresów. Ponadto od [...] maja 2002 r. do [...] maja 2003 r., od [...] maja 2006 r. do [...] października 2008 r., od [...] października 2008 r. do [...] lutego 2010 r. oraz od [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2012 r. J. B. nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ stwierdził przy tym, że w czasie ww. przerw w zatrudnieniu wobec ubezpieczonej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ przyjął, że nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wymienionej kontynuowanie zatrudnienia. Organ nie zgromadził i nie rozważył całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla wydania prawidłowej decyzji uznaniowej. Przyjął, iż dopiero od [...] marca 2020 r. powstała u skarżącej całkowita niezdolność do pracy spowodowana przewlekłą [...] i od tej daty zaistniały obiektywne przyczyny uniemożliwiające podjęcie przez nią zatrudnienia zarobkowego. Nie dokonał natomiast oceny stanu zdrowia skarżącej przed wskazaną datą, co w niniejszej sprawie jest o tyle istotne, iż stwierdzona u orzekanej choroba ma przebieg długotrwały. Nie powstała nagle, leż rozwijała się latami. Jak wynika z karty wypisowej leczenia szpitalnego z [...] czerwca 2016 r., rozpoznano u skarżącej przewlekłą chorobę [...] w stadium III, zaś w karcie wypisowej z [...] maja 2017 r. rozpoznano przewlekłą chorobę [...] w stadium IV (k. - 79 i 80 akt administracyjnych). Ponadto nie ocenił zdolności skarżącej do podjęcia zatrudnienia w czasie, gdy pozostawała ona w związku małżeńskim ze S. B., osobą uzależnioną od alkoholu z zaburzeniami [...]. Z kart informacyjnych leczenia szpitalnego z [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] października 2013 r. (k. - 81 i 82 akt administracyjnych) wynika, iż powodem hospitalizacji wymienionego była agresja wobec rodziny, stwarzanie zagrożenia życia i zdrowia osób z otoczenia. Skarżąca podkreśliła, że życie w rodzinie dysfunkcyjnej, potrzeba ochrony dzieci przed agresywnym mężem, podejmowanie prób pomocy osobie chorej psychicznie i zogniskowanie wszelkich wysiłków na wyjście z opresyjnej sytuacji, istotnie ograniczało zdolności podejmowania zatrudnienia. Jak wskazuje Mira Prajsner w publikacji "Rodzina dysfunkcjonalna" (publik. na stronie Pilskiego Instytutu Zdrowia), rodzina dysfunkcjonalna "tkwi, a raczej porusza się w swego rodzaju błędnym kole i nie potrafi się z niego wydostać opierając się wyłącznie na własnych siłach". Skarżąca [...] września 2019 r. uzyskała orzeczenie sądowe rozwiązujące jej małżeństwo. Jednakże zbiegło się to w czasie z nasileniem przewlekłej choroby powodującej w konsekwencji całkowitą niezdolność do pracy. Po uporządkowaniu spraw rodzinnych skarżąca miała podstawy przypuszczać, iż podjęcie zatrudnia w wieku ok. 40 pozwoli jej uzyskać staż pracy uprawniający do nabycia w przyszłości świadczenia emerytalnego. W tym stanie rzeczy konieczne było poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń oraz dokonanie oceny, czy powodem braku nabycia przez skarżącą świadczenia w zwykłym trybie były "szczególne okoliczności" rozumiane nie tylko jako niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na zaawansowany stan chorobowy lecz wszelkie inne okoliczności wskazane przez stronę, które obiektywnie ograniczały zdolność podjęcia pracy zarobkowej przez ubezpieczoną. Żaden przepis omawianej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, powinno być stwierdzone tylko indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie może być - jak czyni to organ - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W analizowanym przypadku występuj dwa główne czynniki, które organ powinien rozważyć w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" w odniesieniu do okresu bezskładkowego: trudna sytuacja rodzinna skarżącej na przestrzeni 2010 – 2020 r. oraz pogarszający się stale od 2016 r. jej stan zdrowia. Te dwa czynniki należy przeanalizować oceniając zdolność skarżącej do podjęcia zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Nie sposób odmówić racji organowi gdy stwierdza, iż przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego okresu ubezpieczonego, a okres ten powinien być adekwatny do wieku. Niemniej ten aspekt sprawy, bez wnikliwej oceny okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę i przedkładanych w postępowaniu dowodów, nie może determinować sposobu załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., rozważyć i ocenić wniosek J. B. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku poddając analizie wszystkie wskazane powyżej okoliczności. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia skarżącej w 10-leciu przypadającym przed datą ustalenia niezdolności do pracy mógł wynikać z jej trudnej sytuacji rodzinnej i problemów zdrowotnych, czy też z innych obiektywnych zdarzeń, które mogły utrudniać, a nawet uniemożliwiać jej wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.