II SA/Wa 2005/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. O. i W. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie § 45pkt 2, 4 i 5, § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutu dzielnicom [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz w związku z § 4 w związku z § 6 ust 1 i § 24 ust 1 uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.): - w § 1 uchwalił, iż Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraża zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu H. i W. O. zam. ul. [...] m. [...], - w § 2 wykonanie uchwały powierzył Zarządowi Dzielnicy [...] za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych. W uzasadnieniu uchwały podano, że H. i W. O. starają się o najem lokalu wraz z trójką dzieci. Wyżej wymienieni zamieszkują w lokalu nr [...] przy ulicy [...], którego są najemcami na podstawie umowy najmu z [...] października 2011 r., zawartej od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r., podpisywanej co roku. Wymieniony lokal jest lokalem służbowym i pozostaje w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, powierzchnia mieszkalna [...] m2. W lokalu zamieszkuje 5 osób. Na jedną osobę w lokalu przysługuje [...] m2 powierzchni mieszkalnej. Zainteresowani osiągają średni dochód w wysokości [...] zł na osobę miesięcznie. Wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową na podstawie § 4 w związku z § 6 ust 1 pkt 1 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. z późniejszymi zmianami w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W.. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. H. i W. O. zwrócili się do organu o doręczenie przedmiotowej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem .W piśmie zawarli również prośbę o pouczenie o możliwości i trybie odwołania się od niej. Podkreślili swoją trudną sytuację życiową, niskie dochody i brak stałej pracy. Uchwała została doręczona H. i W. O. w dniu [...] września 2012 r., przy piśmie z dnia [...] września 2012 r. W piśmie organ pouczył H. i W. O., iż przysługuje im prawo wniesienia skargi na uchwałę Zarządu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty doręczenia im rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucili, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 6 ust 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady [...] W. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W., podczas gdy nie istniały okoliczności do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że nie zgadzają się z taką uchwałą, gdyż spełniają wymagania określone w § 4 uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W., będące przesłankami do najmu lokali na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Podkreślili, że na osobę przypada [...] m2 a dochód na jedną osobe wynosi [...] zł. W skardze oświadczyli, że nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Lokal, w którym zamieszkują jest związany z zatrudnieniem w charakterze gospodarza domu. Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie zastosował § 6 ust 1 pkt 1 powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślił również, że skarżący nie złożyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym nie wyczerpali obowiązującego trybu postępowania zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać należy, iż uchwała Rady [...] W., będąca podstawą do wydania przedmiotowej uchwały, należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia zasadności skargi istotna jest zatem wykładnia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze Rady, stanowiącego upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustęp 3 powołanego wyżej art. 21 stanowi natomiast, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W art. 21 ust. 3 ustawodawca wymienia zatem katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy. Przy czym nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza jednak, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może uregulować w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. A zatem prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nakazuje uwzględnienie w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy, w szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Dla rozważonej kwestii istotna jest zatem treść art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak wskazuje powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Omówiona ustawa nie wprowadza innych ograniczeń - wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu. Inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być zatem wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. Kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady [...] W. zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej Uchwały zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy, wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] W.. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kryterium zamieszkiwania "za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania" inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą. Potwierdzeniem powyższej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy jest zaś treść jej art. 24, który przewiduje, że prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została więc wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. W myśl powołanej ustawy, niedopuszczalne jest także wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu [...] W. osób wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej Uchwały Rady [...] W.. Rada Miasta nie mogła wiec postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie należy ocenić zapis, zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Nawet gdyby skarżący posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, to okoliczność ta nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inna osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jak już zostało natomiast podkreślone wcześniej, zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do tego, aby wykluczyć z grona członków wspólnoty samorządowej, którzy mogą ubiegać się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy tych osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości lub lokalu, czy też zbyły lokal mieszkalny w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku. Wskazać należy że powołane wyżej przepisy Uchwały Nr [...] naruszają normy konstytucyjne . Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być bowiem oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przesłanek, tj.: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie zatem jako kryterium różnicowania dodatkowych pozaustawowych przesłanek, skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi). W konkluzji należy stwierdzić, że zakwestionowane uregulowania dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne, wynikające z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Na zakończenie należy podkreślić iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wyczerpali trybu dla zaskarżenia uchwały, tj. nie wezwali organu do zaprzestania naruszania prawa. W ocenie Sądu taką właśnie rolę spełnia pismo z dnia [...] lipca 2012 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2012 r.), w którym H. i W. O. zwrócili się o doręczenie uchwały wraz z uzasadnieniem i wskazali, że nie zgadzają się z jej treścią. W odpowiedzi na to pismo, pismem z dnia [...] września 2012 r. organ poinformował ww., że przysługuje im prawo do wniesienia skargi do Sądu, co oznacza, że organ nie zmienił swojego stanowiska, a to otworzyło 30-dniowy termin do wniesienia skargi do Sądu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.