II SA/Wa 2006/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji (dalej także: "KGP") decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwaną dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (zwanego dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") z dnia [...] lutego 2021r., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło żądanie z dnia [...] listopada 2018 r. ponownego naliczenia i wypłaty K. K. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, które to rozstrzygnięcie doręczono Stronie [...] stycznia 2021r. W dniu [...] lutego 2021r., w terminie ustawowym, Strona odwołała się od powyższej decyzji. KGP rozpoznając przedmiotowe odwołanie, przywołując treść art. 63 § 1, §3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. wskazał, że brak podpisu osoby, od której podanie pochodzi, uniemożliwia indywidualizację osoby, która żądanie złożyła. Podpis warunkuje bowiem, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego poddania. Pismo nie zawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w nagłówku pisma do uzupełnienia braku formalnego poprzez jego podpisanie. W nawiązaniu do przytoczonych przepisów KGP stwierdził, że złożony w sprawie wniosek zawierał braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem. W tej sytuacji, gdy K. K. złożył wniosek bez własnoręcznego podpisu, organ winien był wezwać go w trybie art, 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni tego braku formalnego poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przeprowadzenie i zakończenie decyzją postępowania inicjowanego żądaniem Strony w sytuacji, gdy stosowne żądanie nie zostało skutecznie wniesione (nie zostało podpisane) stanowi rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, KGP powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe, organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie postępowania w sytuacji wszczęcia postępowania bez skutecznie wniesionego podania strony zapobiega jego kontynuacji i wydania decyzji w warunkach objętych sankcją nieważności. Powyższa konstatacja uzasadniona jest również utrwalonym w judykaturze poglądem, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości jest brak podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność wynikła z braku sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Organ wskazał także, przywołując na tę okoliczność komentarz do k.p.a., że bezprzedmiotowość postępowania stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. Od decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Strona, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisow postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 138 § 1 pkt.2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację, skutkującą uchylenie w całości uprzedniej Decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] NR [...] z dnia [...] stycznia 2021r. i umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji, przy braku wykorzystania art. 140 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a do usunięcia braku formalnego wniosku, przez organ drugiej instancji: 2) zasad art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, bez należytego dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, nie uwzględniającej słusznego interesu obywatela oraz podważającej zaufania do organu administracji publicznej, także zasady z art. 9 i 12 § 1, poprzez nie podjęcie czynności usunięcia braku wniosku oraz małej wnikliwości w merytoryczną stronę sprawy 3) prawa materialnego, w szczególności art. 66 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r o Policji w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie konieczności orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: 1) Uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji Nr [...] z dnia [...] marca Komendanta Głównego Policji oraz uprzedniej Decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu K. K. i nakazanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; 2) obciążenie kosztami postępowania sądowo-administracyjnego zaskarżonego organu w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, w szczególności, że zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia było nieuprawnione i błędne. Wskazał przy tym, że uregulowanie art. 140 k.p.a. uprawniało i zobowiązywało zarazem organ drugiej instancji do samodzielnego zastosowania czynności usunięcia braku formalnego. Skoro bowiem organ odwoławczy ustalił i dostrzegł brak formalny podania - wniosku inicjującego wszczęte postępowanie, to wręcz należało poczynić działania zmierzające do usunięcia takiego braku w trybie właśnie art. 64 § 2 k.p.a., a umorzenie postępowanie mogłoby nastąpić jedynie po bezskuteczności wezwania do usunięcia braku , albo przekroczenia zakreślonego na tę czynność terminu. Organ drugiej instancji nie dochował szeregu podstawowych zasad wiążących się z postępowaniem administracyjnym. W żadnym zakresie nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, w ogóle nie podjął żadnych rozważań i wnioskowania w zakresie oceny wniesionego odwołania. Działanie organu podważa wręcz zaufanie do organów administracji publicznej. KGP, nie wnikając w treść odwołania i nie ustosunkowując się do podniesionych tam zarzutów, w zasadzie uchylił się od wykonania swojej powinności, jako organu odwoławczego. Konieczność rozpatrzenia i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń odwołującego się wynik wprost z zapisów art.11, art. 107 § 3 w zw. z art.140 k.p.a. Tym samym można uznać, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego materialnie nie została zrealizowania z przyczyn po stronie organu. W tej sytuacji zarzut naruszenia norm Konstytucji RP i wskazanych przepisów ustawy o Policji jest zasadny. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że integralną częścią uzasadnienia skargi są zarzuty odwołania z dnia [...] lutego 2021 r. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego zastosowania. Decyzja organu I instancji obarczona jest zaś wadą nieważności albowiem wydana została po rozpatrzeniu wniosku Strony z dnia [...] listopada 2018 r., który nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Wniosek ten nie mógł tym samym wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Stosownie do art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie jest bezsporne, że wniosek Strony z [...] listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Brak spełnienia wymagań podania, określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzję w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy czy też czas wolny od służby można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie wypełnił obowiązków ustawowych i nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku Strony z dnia [...] listopada 2018 r. poprzez jego podpisanie. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a.). Uchybienie to dostrzegł Komendant Główny Policji, jednakże błędnie stwierdził, że w tej sytuacji, uchylając decyzję organu I instancji, należy umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że niedopełnienie ustawowych obowiązków procesowych przez organ I instancji i wydanie decyzji po rozpatrzeniu wniosku, który nie spełniał ustawowych wymogów, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie daje podstaw do umorzenia postępowania I instancji w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za czas wolny. Sąd nie podziela twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że bezprzedmiotowość w te Odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy czy dni wolne, bez wątpienia powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). W tym stanie faktycznym nie było zatem podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Główny Policji, w związku z niewypełnieniem ustawowych obowiązków przez organ I instancji w postaci wezwania wnioskodawcy do podpisania wniosku z [...] listopada 2018 r., winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie tej, w jej okolicznościach faktycznych, należało przyjąć, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien był wskazać organowi I instancji na konieczność wezwania wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do podpisania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że choć wnioskodawca nie może ponosić ujemnych konsekwencji braku właściwego działania organu I instancji, to jednak – z przyczyn wskazanych wyżej – Sąd nie mógł zaakceptować poglądu skargi, że skoro organ odwoławczy ustalił i dostrzegł brak formalny podania - wniosku inicjującego wszczęte postępowanie, to tym samym na organie odwoławczym ciążył obowiązek do usunięcia takiego braku w trybie właśnie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd nie jest władny również, jak tego oczekuje Skarżący, "nakazać organowi wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy", gdyż – jak wskazano na wstępie - kognicja sądów administracyjnych dotyczy badania zaskarżonych aktów pod względem ich legalności i nie może "zastępować" merytorycznego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Ponownie rozpatrując wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji wezwie skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego tegoż wniosku poprzez jego podpisanie w wyznaczonym przez organ terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.