II SA/Wa 2007/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2018 r. nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także jako : "Dyrektor Izby", "organ I instancji") z [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] maja 2018 r. E.N. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Izby o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśniła, że otrzymała propozycję pracy, którą przyjęła, jednak powinna otrzymać propozycję służby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że przedstawiona jej propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna, którą organ winien wydać po przyjęciu przez nią propozycji pracy. Zdaniem skarżącej winna to być decyzja o zwolnieniu jej ze służby. Końcowo oświadczyła, że jej intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a chęć poddania takiej decyzji organu prawnej kontroli, bowiem zwolnienie to kwestionuje w całości. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Dyrektor Izby – opierając się na przepisie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"), złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy. Organ I instancji przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy wprowadzającej, ponosząc przy tym, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia [...] czerwca 2017 r. (art. 171 ust. 1 pkt 2). Organ wyjaśnił jednocześnie, że ustawodawca nie wyposażył organu w uprawnienie i jednocześnie obowiązek do wydania określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego - w przypadku przyjęcia złożonej przez Dyrektora Izby propozycji. Przeciwnie, skutek przyjęcia propozycji, w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, nastąpił z mocy prawa. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki statuujące odmowę wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wywiodła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) obrazę art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżąca w ogóle nie powinna być wydawana; 2) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację osoby skarżącej. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r., Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby z [...] lipca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w tym postanowieniu. W ocenie organu, w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącą organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Szef KAS wyjaśnił przy tym, że skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało bowiem przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do rozwiązania w tym trybie stosunku służbowego ze skarżącą. Dodatkowo organ odwoławczy przedstawił analizę przepisów ustawy wprowadzającej dotyczącą pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia. Szef KAS przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 13 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 276/18, zgodnie z którym, propozycje takie nie stanowią decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z [...] września 2018 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby. Autor skargi zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, że decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby, w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak ja, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Szef KAS podtrzymuje odmowę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej czynności prawnej oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącej. Rozwijając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, że w okresie służby w statusie funkcjonariusza, pozostawała w stosunku administracyjnoprawnym i pozbawienie jej tego statusu należy uznawać za zwolnienie ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do zwolnienia jej ze służby wbrew przepisom art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym. Skarżąca dodała, że stanowiło to naruszenie jej praw, co ma zamiar wykazać w procesie sądowym. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS z [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lipca 2018 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej "Przepisy wprowadzające", podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. W ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Zdaniem Sądu nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje zaś, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te jednak stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa z natury rzeczy zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia do ustawy konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przyjęta oświadczeniem z [...] maja 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącej został przekształcony z mocy Przepisów wprowadzających w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydania deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zakwestionowanie stanowiska skarżącej co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, art. 7,art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP), bowiem sprawa została przez Sąd zbadana. Przyjmując przedstawioną powyżej wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających Sąd kierował się zasadą praworządności, tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.