II SA/Wa 201/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze E. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zniesienia jednostki pomocniczej oddala skargę Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 5, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 52 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta [...] z dnia 23 stycznia 2003 r., po przeprowadzeniu konsultacji z wyborcami zamieszkałymi na terenie Dzielnicy [...], w § 1 zniosła na terenie Miasta [...] jednostkę pomocniczą – Dzielnicę [...]. W § 2 uchwaliła, iż wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy gminnej, poprzez przeprowadzenie "kadłubowych konsultacji uchwały", podjęcie uchwały bez uzasadnienia. Naruszenie § 6 pkt 1 ppkt 6 Statutu Miasta [...] przez nieskierowanie przez Przewodniczącego Rady Gminy projektu uchwały pod obrady Komisji. Naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) przez zamieszczenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz przez zamieszczenie w § 4 uchwały postanowienia, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu skargi E. K. podniosła, że jest przewodniczącą Zarządu Dzielnicy [...] (jednostki pomocniczej zlikwidowanej na podstawie uchwały). Rozwijając zarzut naruszenia Statutu Miasta [...] skarżąca wskazała, że w pkt 1 ppkt 6 Statutu Miasta [...] określone zostało zadanie Przewodniczącego Rady Miasta, polegające na nadaniu biegu inicjatywom uchwałodawczym skierowanym do Rady Miasta w tym kompetencja do wyznaczenia Komisji Rady właściwej do zaopiniowania danego projektu uchwały. W ocenie strony skarżącej zgodnie z tym przepisem Przewodniczący ma obowiązek skierowania projektu do Komisji a w jego kompetencjach leży wybór właściwej dla danego problemu Komisji. Przewodniczący nie ma zaś uprawnień do podejmowania decyzji o tym, czy skieruje dany projekt uchwały pod obrady Komisji, czy nie. Rozwijając zarzuty, dotyczące naruszenia art. 13 ustawy, poprzez zamieszczenie w § 4 uchwały zapisu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 13 ustawy, uchwała nie jest żadnym z wymienionych w tym przepisie aktów. Nie stanowi również przepisów prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ustawy gminnej, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze miasta. Uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, stąd nie przysługuje jej walor aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że podjęcie uchwały poprzedziły konsultacje z wyborcami zamieszkałymi na terenie Dzielnicy [...] w dniach [...] i [...] października 2012 r. Nadto, że procedurę zniesienia jednostki pomocniczej reguluje § 52 Statutu Miasta, zgodnie z którym uchwała o likwidacji dzielnicy może być podjęta przez Radę z inicjatywy własnej po przeprowadzeniu konsultacji z wyborcami zamieszkałymi na terenie dzielnicy. Podkreślono, iż przedmiotowa Uchwała została ogłoszona [...] i weszła w życie 14 dni od ogłoszenia, tj. [...] listopada 2012 r. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi Rada Miasta podniosła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, rozpoczynające procedurę skargową zostało złożone przed wejściem w życie uchwały [...]. Pani E. K. była wtedy Przewodniczącą Zarządu Dzielnicy [...]. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uprawnienia takiego nie mają także organy jednostki pomocniczej (postanowienie NSA z dnia 16 marca 1995 r. sygn. akt. IV SA 71/95, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt. II SA/Lu 17/11). Skoro ww. podmioty nie mogą wnieść skargi, to nie mogą także skierować do Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uprawnienie takie nie przysługuje także Przewodniczącej Zarządu Dzielnicy. Nadto, zarzucono, iż skarżąca nie wskazała swojego interesu prawnego, ani uprawnienia naruszonego przedmiotową uchwałą. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Rada Miasta twierdziła, że podejmując przedmiotową uchwałę, działała na podstawie przepisów prawa miejscowego, zawartych w Statucie Miasta [...], dotyczących zasad znoszenia jednostki pomocniczej. Zasady te wprowadzone do Statutu Miasta na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przewidują w § 52 ust. 1 pkt 2 likwidację dzielnicy po przeprowadzeniu konsultacji z wyborcami zamieszkałymi na terenie dzielnicy. Wskazała też, że przedmiotowa uchwała zawierała wszystkie elementy określone w § 20 ust. 3 Statutu Miasta. Wyjaśniła nadto, że zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w dzienniku urzędowym. Uchylenie uchwał dotyczących Statutu jednostki pomocniczej – będących prawem miejscowym, wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Natomiast termin wejścia w życie uchwały określa art. 4 ust. 1 ww. ustawy. i Uchwała nr [...] została ogłoszona w [...]. Weszła w życie po upływie 14 dni tj. [...] listopada 2012 r. A zatem zarzut, że uchwała nigdy nie weszła w życie, gdyż nie została ogłoszona, jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii procesowych to jest żądania Rady Miasta [...] odrzucenia skargi E. K. – przewodniczącej Zarządu Dzielnicy [...] (jednostki pomocniczej zlikwidowanej na podstawie uchwały), Sąd uznał, że żądanie odrzucenia skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, w ślad za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymienionym w postanowieniu z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 71/95, iż jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Powyższy pogląd wymieniony został również w postanowieniu WSA w Lublinie z 03.02.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 17/11. W świetle art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powierzenie przez gminę jej jednostkom pomocniczym (a więc osiedlom, dzielnicom) części swoich kompetencji oznacza, że jednostki te działają jako ich jednostka "macierzysta", a więc jako gmina. Wyłącza więc to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (jak również jej organy) interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Zatem organ jednostki pomocniczej nie ma również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez gminę, która tę jednostkę ustanowiła w statucie. W rozpatrywanej sprawie skargę do WSA wniosła E. K. jako mieszkanka (a nie jako przewodnicząca jednostki pomocniczej). Stosownie do art. 101 ust. 2a skargę do sądu mogą wnosić mieszkańcy osiedli. A zatem stwierdzić należy, iż E. K. była legitymowana do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Tym samym żądanie odrzucenia skargi nie zasługiwało na uwzględnienie. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznej wskazać należy, iż jako podstawę prawną uchwały Rada Miasta [...] wskazała art. 5, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 52 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta [...] z [...] stycznia 2003 r. Stosownie do art. 5 usg, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również, położone na terenie gminy, miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 usg, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych Stanowiący podstawę wydania przedmiotowej uchwały § 52 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta [...] stanowi, iż uchwała o utworzeniu, podziale, likwidacji i łączeniu dzielnic może być podjęta przez Radę z inicjatywy własnej po przeprowadzeniu konsultacji z wyborcami. Wskazać należy, iż przepis art. 14 usg określa jakie elementy powinna zawierać uchwała. A mianowicie uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu Miasta [...] stanowi, iż Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady Miasta i prowadzi jej obrady – nadaje bieg inicjatywom uchwałodawczym skierowanym do Rady Miasta, w tym wyznacza Komisje Rady właściwe do zaopiniowania danego projektu uchwał. Dokonując wykładni przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z § 6 Statutu Miasta [...], stwierdzić jednoznacznie należy, iż w przypadku, gdy Rada Miasta sama z własnej inicjatywy podejmuje uchwałę (a nie z inicjatywy osób, czy podmiotów trzecich), to nie jest zobligowana do "nadawania biegu inicjatywom uchwałodawczym skierowanym do Rady Miasta". W ocenie Sądu treść przepisu § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu przesądza o tym, że tylko w sytuacji, gdy inicjatywa uchwałodawcza pochodzi zewnątrz Rady, Przewodniczący Rady nadaje takim uchwałodawczym inicjatywom bieg i wyznacza Komisje Rady właściwe do zaopiniowania danego projektu uchwały. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, w której Rada Miasta sama z własnej inicjatywy zniosła jednostkę pomocniczą – Dzielnicę [...]. Oznacza to, że w świetle § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu brak było podstaw do wyznaczenia przez Przewodniczącego Rady Komisji Rady do zaopiniowania danego projektu uchwały. Tym samym zarzut skargi oparty na naruszeniu § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu, polegający na tym, że Przewodniczący Rady Miasta nie skierował projektu do Komisji, nie dokonał wyboru Komisji dla danego problemu, uznać należy za całkowicie chybiony. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, Przewodniczący Rady miał prawo (skoro inicjatywa uchwałodawcza wyszła z Rady Miasta i przygotowana została wraz z uzasadnieniem przez grupę radnych i uzasadnienie to podane zostało do publicznej wiadomości w BiP) do zaniechania wyznaczenia Komisji Rady właściwej do zaopiniowania tego projektu uchwały. Podkreślić należy, iż projekt uchwały podpisało 16 z 23 radnych. Ponadto zostały przeprowadzone konsultacje społeczne na terenie Dzielnicy [...]. Zachowanie powyższej procedury, zgodnie z § 52 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta [...], upoważniało do tego, aby uchwała mogła być przedmiotem obrad Rady Miasta i mogła być poddana pod głosowanie. Dlatego też zgodzić należy się z twierdzeniem, że brak dyskusji na komisjach w sytuacji, gdy pod projektem podpisało się tak wielu radnych, a dyskusja poprzedziła głosowanie, nie miał wpływu na ważność uchwały. Wskazać należy, iż uchwała znosząca jednostkę pomocniczą w § 3 uchylała wszystkie uchwały regulujące wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej, a będące prawem miejscowym, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawodawca w przepisie tym uznał, że regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych, chociaż nie są skierowane do nieograniczonego (powszechnego) adresata ze względu na ich wagę i znaczenie są przepisami gminnymi. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w dzienniku urzędowym. Niewątpliwie uchwała Rady Miasta w przedmiocie likwidacji jednostki pomocniczej stanowi prawo miejscowe i wymaga publikacji. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w [...], weszła w życie po upływie 14 dni, tj. [...] listopada 2012 r. Za chybiony zatem należało uznać zarzut skargi, iż uchwała nie weszła w życie, bowiem nie została ogłoszona. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 usg, wskazać należy, iż brzmienie przepisu art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1571 ze zm.) ulegało zmianom. W myśl art. 5 ust. 1 (w wersji obowiązującej do dnia 18 listopada 1995 r.) w gminie mogły być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla. Ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 601) zwrot "w gminie mogą być tworzone..." został zastąpiony słowami "gmina może tworzyć...". Z kolei w wersji pierwotnej przepis ust. 2 art. 5 u.s.g. stanowił, że sołectwo lub dzielnicę (osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, a w ust. 3 postanowiono że zasady tworzenia jednostek pomocniczych określa statut gminy. Ta regulacja została zmieniona dopiero powołaną wyżej ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie (...), która weszła w życie 18 listopada 1995 r. W wyniku tej nowelizacji ust. 2 uzyskał brzmienie "Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy" a przepis ust. 3 art. 5 otrzymał obecne brzmienie “zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". W procesie wykładni powołanych przepisów ten aspekt historyczny ma duże znaczenie. W doktrynie i w orzecznictwie, zarówno pod rządem pierwotnej regulacji, jak i pod rządem obecnej, zdecydowanie przeważa pogląd, iż tworzenie jednostek pomocniczych ma charakter fakultatywny, ustawa nie wprowadza w tej kwestii żadnych ograniczeń i warunków. Tworzenie jednostek pomocniczych zależy od woli rady gminy – to ona decyduje, czy takie jednostki w ogóle utworzyć, ona decyduje, czy utworzy je na całym obszarze gminy, czy na jego części, ona decyduje jakie to będą jednostki (m.in. wyrok NSA z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001/4/187). Z tej swobody gminy korzystają w praktyce w szerokim stopniu. Jedynie w odniesieniu do kształtowania pozycji jednostek pomocniczych rada gminy nie ma pełnej swobody (wyrok NSA z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr, ONSA 1992/3-4/82). Jednostki pomocnicze, co do zasady (z rozważań wyłączone być muszą regulacje zawarte w ustawach "warszawskich" z uwagi na szczególny ustrój i zadania Warszawy), nie otrzymują zadań ani kompetencji od ustawodawcy, także zatem w tym zakresie rady gmin dysponują znacznym zakresem swobody. Ta swoboda wyraża się także w prawie rady gminy do samodzielnego uregulowania w statucie gminy zasad tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych oraz w odrębnych statutach ich organizacji i zakresu działania. Pomocniczy charakter sołectw, dzielnic, osiedli i innego rodzaju takich jednostek sprawia, że nie mają one odrębnej osobowości prawnej, jako organy "pochodne", nie mogą też skarżyć na drodze sądowej uchwał rady gminy, nie mają w stosunku do gminy "swoich własnych" praw. Swoboda działania gmin w omawianej sferze jest wyrazem ich ustrojowej samodzielności gwarantowanej konstytucyjnie i podlegającej ochronie sądowej. Wskazany zakres swobody i związanych z nią uprawnień gmin w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych sprawia, że przyznanie im prawa samodzielnego decydowania o bycie jednostek pomocniczych musi skutkować, przy ogólnej, wąskiej regulacji ustawowej dotyczącej jednostek pomocniczych oraz braku odmiennych postanowień ustawowych, przyznaniem im prawa znoszenia (łączenia, podziału) jednostek pomocniczych. Potwierdzeniem tego prawa jest przepis art. 5 ust. 3 usg. Prawo to musi być przy tym uznane za niezależne od tego, czy gmina ureguluje w statucie zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych. Brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 usg stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zniesienia jednostki pomocniczej na zasadach określonych przez radę gminy w statucie gminy (podobnie, jak tworzenia, łączenia, podziału), to – w razie braku regulacji statutowej – z uwzględnieniem zarówno wykładni historycznej, jak i systemowej należy przyjmować, że rada, która może utworzyć jednostkę pomocniczą, może ją również znieść na podobnych zasadach, jak określone w art. 5 ust. 2 i na podstawie tego przepisu. Podobne, co do istoty, stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 2/04, stwierdzając, że “Brak określenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków, mimo przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym..., nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku" (ONSAiWSA, 2005/4/64). Reasumując, nawet, jeśli Rada Gminy uchwalając przedmiotową uchwałę, naruszyłaby przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 Statutu, to i tak nie można byłoby stwierdzić, że skutkuje to nieważnością uchwały w sytuacji, gdy w jej podstawie prawnej powołano właściwy przepis ustawy. Byłoby to odwróceniem hierarchii aktów prawnych – patrz wyrok NSA z 13.12.2005 r., sygn. akt II OSK 325/05. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę prawną uchwały podano art. 5, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odmienna wykładnia prowadziłaby do odwrócenia hierarchii aktów prawnych – patrz wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 325/05. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.