II SA/Wa 2020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Rozkazem personalnym z [...] lipca 2015 r. Komendant Główny Policji zwolnił S. K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Organ podał bowiem, iż postępowanie prowadzone wobec strony przez Prokuraturę Rejonową W. uprawdopodobniło popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa określonego w art. 212 § 1 K.k. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów Komendy Głównej Policji nie wniósł zaś uwag odnośnie zwolnienia. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy doszedł bowiem do konkluzji, iż rozkaz personalny KGP został wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nakazujących wnikliwe rozpatrzenie sprawy po zebraniu materiału dowodowego przy uwzględnieniu interesu strony. Podkreślił, że Komendant Główny Policji nie prowadził samodzielnie żadnych czynności wyjaśniających, opierając się wyłącznie na ustaleniach ze śledztwa prokuratorskiego. W postępowaniu tym nie ustalono zaś aby e-mail zawierający pomówienie, został wysłany z komputera, z którego w danym czasie korzystał skarżący. Strona nie została też złapana na gorącym uczynku. Nadto stronie bezpodstawnie przypisano autorstwo także innych anonimów. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na fakt, że organ I instancji nie czynił ustaleń odnośnie odbioru policjanta przez najbliższych współpracowników, wzajemnych relacji policjanta z najbliższym otoczeniem w miejscu realizacji obowiązków służbowych, ani tego, czy policjant w inny sposób wyrażał poglądy zbliżone do tych jakie zawierał e-mail badany przez Prokuraturę. Uwypuklono też, że funkcjonariusz nie został przesłuchany do protokołu, mimo złożenia takiego wniosku. Nadto podkreślono, że niezasadne są konkluzje organu I instancji o wywołaniu przez badany e-mail negatywnego wizerunku Policji w sytuacji, gdy sporny e-mail nie został upubliczniony. Na marginesie Minister zwrócił uwagę, że czyn zarzucany stronie należałoby rozważać w kategoriach czy stanowi przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł S. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. podczas, gdy wobec dokonania oceny merytorycznej sprawy winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; - naruszenie art. 136 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego; - naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 i art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie skargi zawierało rozwinięcie ww. zarzutów, prowadzące do konkluzji, iż w sytuacji gdy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wszczynania postępowania, to winien je umorzyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ odwoławczy w realiach faktycznych sprawy, mógł wydać skarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do istoty niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało przywołać przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle wyżej przywołanego przepisu organ odwoławczy może więc powołać się na omawianą normę tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (wyrok NSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12). Omawiając problematykę rozstrzygnięć organu odwoławczego należy mieć świadomość tego, że instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie, ale i racjonalnie. Należy bowiem pamiętać, iż wiąże się bezpośrednio z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada ta stanowi zaś niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt K 53/05). Zgodnie zaś z wyżej przywołaną normą konstytucyjną, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi też być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszo-instancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia lub zmiany (por. L. Garlicki – uwagi do art. 78 Konstytucji RP – Komentarz t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczna ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom, czy arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r. sygn. akt P 13/01). Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy uwypuklenia wymagał fakt, iż organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prokuraturę Rejonową W. w prowadzonym przez nią postępowaniu. Istotne dla sprawy jest też to, co podkreślił organ odwoławczy, że postępowanie prokuratorskie zostało umorzone. Prokuraturze nie udało się bowiem zgromadzić dowodów świadczących o popełnieniu przez skarżącego zarzucanego mu czynu. W świetle powyższego, jako zasadne jawią się konkluzje organu II instancji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji będzie zobligowany do uzupełnienia znacznej części materiału dowodowego. Będzie bowiem musiał poczynić także własne ustalenia, a nie opierać się jedynie na materiale zgromadzonym przez inny organ w innym postępowaniu. Dopiero po dokonaniu tej czynności będzie bowiem w stanie należycie ocenić zasadność zwolnienia policjanta ze służby. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, fakt częściowego odniesienia się przez organ odwoławczy do merytorycznej analizy sprawy nie sprawia, aby musiał on rozstrzygnąć sprawę co do meritum. Takie odniesienie się organu II instancji było konieczne dla zbadania zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dzięki częściowej analizie merytorycznej sprawy organ odwoławczy doszedł zaś do poprawnego wniosku, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w znacznym zakresie. Nawiązanie przez organ II instancji do meritum sprawy nie było też błędem z tego powodu, że w myśl normy art. 138 § 2 K.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Gdyby więc Minister nie odniósł się do meritum sprawy, to wydałby decyzję nieodpowiadającą wymogom wyżej powołanego przepisu. Należy również podkreślić, że również z punktu widzenia zgodności z normą art. 15 K.p.a. organ odwoławczy słusznie uczynił przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W sytuacji, gdy zakres postępowania dowodowego, konieczny do przeprowadzenia, jest tak szeroki jak w niniejszej sprawie, uzupełnienie tych dowodów w postępowaniu odwoławczym doprowadziłoby do pozbawienia strony możliwości rozpoznania jej sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Stanowiłoby to zaś naruszenie fundamentalnego uprawnienia przyznanego stronom postępowania administracyjnego nie tylko przez ustawę, ale i przez Konstytucję RP. Na marginesie dodać należy, że o nieprawidłowości rozstrzygnięcia nie świadczy zawarty w uzasadnieniu organu odwoławczego passus, odnośnie ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta. Nie sposób odczytywać tego sformułowania jako nakazu dla organów dyscyplinarnych, podjęcia stosownego postępowania. Organy Policji nie są bowiem związane tego typu stwierdzeniem organu II instancji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).