II SA/Wa 2021/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] września 2010 r. [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dowódcy Sił Powietrznych na rzecz I. O. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] maja 2000 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w P. zobowiązał por. I. O. do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej, w wysokości 21.836,08 zł, odraczając równocześnie termin zapłaty całości ww. kwoty na okres trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji. Decyzja została wydana w wyniku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2000 r. wskutek wypowiedzenia dokonanego przez oficera. W decyzji powołano jako podstawę prawną § 133 i § 134 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38) oraz "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 1 kwietnia 1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki. Zainteresowany nie odwoływał się od powyższej decyzji. I. O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. wnióśł do organu wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, z uwagi na: 1. wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającej na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o § 133 i § 134 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. oraz "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki, natomiast niewyłączenie w oparciu o rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej, wydane w drodze realizacji obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 30 czerwca 1970 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 134), a co za tym idzie naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póżn. zm.) w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 30 czerwca 1970 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 134), polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem powyżej wskazane "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r." nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa; 2. wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającej na wydaniu zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem § 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38), przekazujący Zastępcy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego kompetencję do określenia wskaźników kosztów utrzymania żołnierza i ustalający w inny sposób, niż to czyni ustawa, czas właściwy dla określenia kosztów nauki lub studiów oraz "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki, nie stanowią realizacji wynikającej z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 30 czerwca 1970 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 134) delegacji, a co za tym idzie, nie mogą stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji. W wyniku odwołania sprawę rozpatrzył Dowódca Sił Powietrznych, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., działajac na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dowódca Sił Powietrznych wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 7 Konstytucji, a także art. 6 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Równocześnie, organy te nie są władne do samodzielnego stwierdzania ewentualnej niekonstytucyjności poszczególnych przepisów, a do czasu uchylenia tychże przepisów przez Trybunał Konstytucyjny, mają obowiązek ich stosowania. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt: II GSK 876/08): "brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją". Organ nie posiada kompetencji do badania kwestii przekroczenia przez Ministra Obrony Narodowej delegacji ustawowej w zakresie, czy doszło do wadliwej realizacji upoważnienia ustawowego i czy stanowi to w sposób oczywisty naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez zastosowanie kwestionowanych przepisów w decyzji. Organ podkreslił, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiono, wydana została w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy, to jest § 133 i § 134 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. oraz "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki. Nadto główną podstawą do dochodzenia od I. O. zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej jest przede wszystkim art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten, zobowiązujący żołnierza do zwrotu ww. Kosztów, nakłada równocześnie na organ obowiązek dochodzenia tychże należności. Uszczegółowieniem tego przepisu są zaś zapisy § 133, § 134 i § 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Podstawą do wydania w dniu [...] maja 2000 r. decyzji nr [...] nakazującej zwrot równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania otrzymanych w okresie studiów, stanowiły przepisy art. 80 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zapisy powyższego rozporządzenia w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponieważ przepisy te nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, organy administracji niezależnie od własnych przemyśleń czy opinii miały obowiązek ich stosowania. Odmowa ich stosowania oznaczałaby bowiem zarówno przekroczenie art. 6 kpa, jak i de facto wkroczenie w uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego określone w art. 188 Konstytucji. Z tych względów, w ocenie organu, decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. nie jest obciążona wadą nieważności. I. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych, zarzucając narusznie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 7 kpa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], wobec wydania tej decyzji w oparciu o § 133 i § 134 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r., które z kolei stanowiło wadliwą realizację obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a co za tym idzie, stanowiło naruszenie art. 87 ust.1 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wobec wydania tej decyzji w oparciu o "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki, które to przepisy nie stanowią źródła prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzajacej ją decyzji i wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 25 maja 2000 r. W odpowiedzi na skargę Dowódca Sił Powietrznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 80 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych I. O. zobowiązany jest zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych na niego w czasie studiów w szkole wojskowej (tu Wojskowej Akademii Technicznej). Tak więc, sama zasada zwrotu przez żołnierza równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez Skarb Państwa w czasie studiów żołnierza w szkole wojskowej jest tu oczywista i bezsporna. Jednakże określenie wysokości tych kosztów przez właściwy organ musi nastąpić w sposób zgodny z prawem. Prawidłowe wyliczenie tych kosztów, dokonane na podstawie prawidłowo skonstruowanych przepisów wykonawczych jest kluczowe dla rozstrzygnięcia wszystkich żądań skarżącego. Z treści przepisu art. 80 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pragmatycznej wynika, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów – w dalszej treści uzasadnienia zwanych "kosztami kształcenia", przy czym równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania określa w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej. Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z tego przepisu (art. 80) powołanej ustawy pragmatycznej, polegająca na zwolnieniu oficera z zawodowej służby wojskowej na skutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w okresie pełnienia służby obowiązkowej, została w niniejszej sprawie spełniona. Zatem, brak jest podstaw do kwestionowania zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w szkole wojskowej, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skoro więc obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w szkole wojskowej, wynikało z wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w okresie służby obowiązkowej, to była podstawa do obciążenia go kwotą stanowiącą równowartość "kosztów kształcenia", pod warunkiem, że wysokość tej kwoty została określona na właściwej podstawie prawnej. Zawarta w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zwrotu kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych w zakresie wskazówek co do sposobu wyliczenia tych kosztów, ogranicza się jedynie do określenia jakie pozycje – wydatki rozumie się pod pojęciem tych kosztów, to jest równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania. Podkreślić należy tu, że zgodnie z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów, a więc koszty poniesione przez resort Ministra Obrony Narodowej na jego wojskowe wykształcenie w szkole wojskowej w czasie trwania studiów lub nauki. Z analizy przepisu art. 80 ustawy pragmatycznej wynika, że prawidłowe wykonanie tej normy ustawowej nie jest możliwe bez istnienia przepisu wykonawczego, który określi szczegółowo sposób wyliczania równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], wydając decyzję z dnia [...] maja 2000 r. nr [..] oparł ją o § 133 i § 134 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 19 grudnia 1996 r. oraz "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki. Dla oceny prawidłowości niniejszej decyzji wystarczy zbadać legalność § 133 rozporządzenia, albowiem przepis ten jest decydujący dla sposobu wyliczania kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów oraz legalność wyżej przytoczonego rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania postanowień ustawy. Upoważnienie określa organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści ustawy. Analizowany pod tym kątem przepis § 133 nie stanowi, zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, realizacji nałożonego na Ministra Obrony Narodowej obowiązku określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania żołnierza, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu tym wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, gdyż w przepisie tym stwierdził, iż równowartość kosztów ustala się na podstawie wynikającej z odrębnych przepisów norm budżetowych, określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza – w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. A zatem odwołał się do regulacji zawartej w innej ustawie (normy budżetowe), niż ustawa stanowiąca podstawę do uregulowania tego problemu – tu ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Minister Obrony Narodowej wykroczył również poza granice ustawowego upoważnienia określając w inny sposób, niż to czyni ustawa, czas właściwy dla ustalania kosztów nauki lub studiów. Ustawa w sposób jednoznaczny koszty te nakazuje wyliczać mając na uwadze czas ich poniesienia, używając sformułowania "poniesionych w czasie studiów". W rozporządzeniu koszty te należy wyliczać według wskaźników "obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej", a więc według wskaźników obowiązujących w innym czasie, niż czas trwania studiów lub nauki. Powyższy wywód znajduje swoje uzasadnienie w okoliczności uchylenia z dniem 7 lutego 2003 r. treści przepisów § od 133 do 136 omawianego rozporządzenia, rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 83), a także jest zgodny z prezentowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyroki NSA w następujących sprawach: II SA 2663/01; I OSK 305/05; II SA 457/01; II SA 437/01; II SA 112/01). Analizując "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki, należy podzielić zarzuty skarżącego podnoszone w tej materii. Nie można uznać niniejszego aktu za akt wykonawczy zgodny z ustawą pragmatyczną (tu art. 80). Ustawa zobowiązała wprost Ministra Obrony Narodowej do określenia kosztów wyżywienia, zakwaterowania i umundurowania, a zatem tylko Minister mógł wydawać akty wykonawcze do tego przepisu. Uprawnienia tego nie posiadał, zgodnie z treścią art. 80 ustawy pragmatycznej, Szef Sztabu Generalnego WP, a tym bardziej jego Zastępca. Z tego też wzglądu, nie wdając się szerzej w analizowanie innych uchybień tego aktu, stwierdzić należy, iż nie może on stanowić legalnej podstawy prawnej przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe uchybienia legislacyjne, należy uznać, że wskazana przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r. kwota dotycząca zwrotu kosztów wyżywienia, zakwaterowania i umundurowania została określona na niewłaściwej podstawie prawnej. § 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i "Wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza wg stanu na dzień 01.04.1999 r.", ustalone w dniu 24 marca 1999 r. przez Zastępcę Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego ds. Logistyki, nie stanowią, zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, prawidłowej realizacji nałożonego na Ministra Obrony Narodowej obowiązku określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania żołnierza, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Wydanie przepisów wykonawczych tej treści narusza także normę art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dlatego na zasadzie art. 184, art. 178 i art. 8 Konstytucji RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany do zastosowania środków prawnych zmierzających do odmowy stosowania wskazanych wyżej przepisów podustawowych, jako wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Z tych też względów, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], są wadliwe i dlatego zostały uchylone. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez budżet państwa w czasie studiów wojskowych, jest związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku, a na zasadzie art. 152 cyt. ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast zgodnie z art. 200 cyt. ustawy orzekł o kosztach postępowania.