II SA/Wa 2022/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z par. 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), po wznowieniu na wniosek Z. A. postępowania zakończonego wydaniem przez dyrektora Delegatury ABW w [...] postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pełnieniu w okresie od 1 sierpnia 1991 r. do 29 czerwca 2002 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, 1. uchylił postanowienia dyrektora Delegatury ABW w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., 2. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że Z. A. w okresie od 1 sierpnia 1991 r. do 29 czerwca 2002 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu podał, że Z. A. pismem z [...] stycznia 2007 r. wystąpił do dyrektora Delegatury ABW w [...] o wydanie na podstawie par. 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy (...), zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w latach 1991-2002 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2007 r. ww. organ odmówił wydania żądanej treści. Z. A. [...] lutego 2013 r. ponownie wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury m.in. za okres od 1.08.1991 r. do 29.06.2002 r. Dyrektor Delegatury ABW w [...], działający upoważnienia Szefa ABW, ostatecznym postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2013 r., odmówił stronie wydania zaświadczenia żądanej treści. Następnie pismem z [...] czerwca 2014 r., sprecyzowanym 10 lipca 2014 r. Z. A., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt V12/13 (Dz. U. Z 2014 r. nr 736), wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 a kpa postępowań zakończonych wydaniem postanowień nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. i [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie od 1.08.1991 do 29.06.2012 r. Szef ABW postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 145 a kpa, w związku z art. 126 kpa, wznowił postępowania zakończone odpowiednio postanowieniem nr [...] z [...] marca 2007 r. oraz [...] z [...] lutego 2013 r. Wobec faktu, że od wydania postanowienia nr [...] upłynęło 5 lat, organ na podstawie art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 1 kpa ograniczył się do stwierdzenia, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Szef ABW podniósł następnie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. Akt U 12/3 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur funkcjonariuszy w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że wprowadzenie w przywołanym rozporządzeniu kryterium bezpośredniości, doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższenia emerytury. Organ wskazał, że co prawda w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. jako podstawę prawną podano jedynie art. 219 kpa, tym niemniej rozstrzygnięto ją w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur. Mając na uwadze treść art. 151 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ podniósł, iż uchylenie dotychczasowego ostatecznego rozstrzygnięcia powoduje powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania, a więc w przedmiotowej sprawie do wniosku z [...] lutego 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Szef ABW stwierdził, że w aktach osobowych Z. A., pełniącego od 1 sierpnia 1991 r. do 29 czerwca 2002 r. służbę w Delegaturze UOP w [...], brak jest dokumentów potwierdzających realizację przynajmniej sześć razy w ciągu roku czynności rodzajowo określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur, w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Również w archiwalnych ewidencjach, rejestrach i kartotekach, nie odnaleziono takich dokumentów. Nie stwierdzono ich też m.in. w dziennikach ewidencji wykonanych dokumentów oraz materiałów zarejestrowanych pod sygnaturami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. A. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. W jego ocenie Szef ABW nie uwzględnił wszystkich dokumentów pozwalających na rzetelne ustalenie stanu faktycznego, m.in. wskazanych przez niego w trakcie postępowania. Nie wziął też pod uwagę reguł postępowania zawartych w zarządzeniu Szefa ABW nr [...] z [...] grudnia 2014 r. w sprawie sposobu dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom ABW. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do wymienionego zarządzenia, możliwe jest potwierdzenie przez przełożonego wykonywania obowiązków służbowych w w/w warunkach w przypadku braku dokumentów. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu ponowił swoją argumentację faktyczną oraz prawną przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał ponadto, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1448), środkiem dowodowym potwierdzającym okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie zaś do art. 218 § 1 kpa, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle orzecznictwa oraz przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, niedopuszczalne jest uzupełnienie materiału dowodowego np. zeznaniami świadków. Ponadto posiłkowy charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, nie oznacza nałożenia na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów oraz dokonywania ich oceny jedynie w celu potwierdzenia żądania wnioskodawcy. Szef ABW nadmienił także, iż w reakcji na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy czynności podejmowane przez wnioskodawcę spełniają kryteria określone w wewnętrznych przepisach Szefa ABW. W jego wyniku nie stwierdzono, by wymieniony podejmował czynności rodzajowo określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższenia emerytur. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. A. wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił bezzasadne pominięcie dowodów świadczących o czasie, miejscu i warunkach pełnienia służby przez skarżącego. Wobec tego, że dokumentacja niektórych działań, w szczególności kontroli operacyjnej, w określonych przypadkach podlega zniszczeniu, konieczne było dopuszczenie innych dowodów. Nie czyniąc tego organ dopuścił się naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Skarżący ponownie odwołał się do regulacji wewnętrznych w tym zakresie, a nadto wskazał, iż brak dokumentów wskutek ich zniszczenia, bądź z winy organu, nie może być interpretowany na jego niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną i prawną powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W myśl art. 126 kpa, do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając z upoważnienia Szefa ABW, postanowieniem ostatecznym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., odmówił Z. A. wydania zaświadczenia żądanej treści, że w okresach od 1 sierpnia 1991 r. do 29 czerwca 2002 r., od 21 maja 2007 r. do 20 listopada 2007 r. oraz od 17 grudnia 2007 r. do 30 czerwca 2009 r., wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur". Ponadto pismem z [...] czerwca 2014 r., sprecyzowanym 10 lipca 2014 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt W 12/13 (Dz. U. z 2014 r., nr 736) skarżący wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145a kpa postępowania zakończonego wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i wydanie zaświadczania potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie od 1 sierpnia 1991 r do 29 czerwca 2002 r. Co prawda kwestionowane postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 219 Kpa, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że sprawa rozstrzygana była w istocie w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższenia emerytur który stanowił, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wspomnianym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że; "§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz.1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art.15 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zagrożeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667,675,1623 i 1717) oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Pracodawca formułując warunki podwyższenia emerytury różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność pracodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 i 2a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej. W tym stanie rzeczy zasadne było wszczęcie przez organ postępowania wznowieniowego, a następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz rozpatrzenie wniosku skarżącego w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Podkreślenia wymaga, iż przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1448), środkiem dowodowym potwierdzającym okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...). Powyższy przepis koresponduje z treścią art. 218 § 1 kpa, w myśl którego w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestru bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie stosownie do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia pełni jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu jego treści. Jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt IISA/Wa 627/10, Lex nr 758042). Podnosi się ponadto, iż odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218, gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych (por. wyrok NSA z 16 marca 1999 r., IIISA 955/98, niepubl.). Określenie "danych znajdujących się w posiadaniu organu", użyte w art. 218 § 1 kpa, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco jak obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Ł 3105/95, OSP 1998, z.6, poz.106 z glosą aprobującą E. Ochendowskiego). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że Szef ABW zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, albowiem w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów potwierdzających realizację przynajmniej sześć razy w ciągu roku czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższenia emerytur w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Również kwerenda archiwalnych ewidencji, rejestrów i kartotek nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów świadczących o realizacji przez skarżącego zadań służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto dokumentów takich nie dostarczył przegląd m.in. dzienników ewidencji wykazanych dokumentów oraz materiałów zarejestrowanych pod sygnaturami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], co wynika z powołanych przez organ pism. Jednocześnie w świetle przywołanego przez Sąd orzecznictwa, jako wykraczający poza dopuszczalne ramy postępowania wyjaśniającego należało uznać wniosek skarżącego o uwzględnienie "dokumentów świadczących o miejscu pełnienia służby (dokumentacja obiektów, listy obecności, delegacje itp.)". W tej sytuacji chybione są zarzuty naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.