II SA/Wa 2023/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r sprawy ze skargi J. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2005r nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), przeniósł J. C. od dnia 1 września 2005 r. z Izby Celnej w K. do pełnienia służby w Izbie Celnej w P. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 18 powołanej ustawy zezwala na przeniesienie funkcjonariusza celnego na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, gdy wymagają tego ważne względy służbowe. Przesłanka ta została spełniona. Z dniem 1 sierpnia 2005 r. ulega bowiem likwidacji Urząd Celny w C., w którym skarżący pełnił służbę. Ponadto w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej niezbędne jest przemieszczenie funkcjonariuszy w ramach istniejących izb celnych. Zmniejszenia obsady etatowej wymagają izby celne położone na granicy zachodniej i południowej, w tym Izba Celna w K. Zwiększenie liczby funkcjonariuszy konieczne jest natomiast w izbach celnych obejmujących swoją właściwością miejscową granicę północną i wschodnią oraz w niektórych izbach celnych wewnątrz kraju. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej. Zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7-12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 183a § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Wskazał na swój wiek oraz dotychczasowy staż pracy w Służbie Celnej, a także na zły stan zdrowia żony, brak możliwości znalezienia przez nią pracy oraz fakt utrzymywania studiujących dzieci. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2005 nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podał, że okoliczności podnoszone przez J. C. nie należą do przesłanek, które zgodnie z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, wyłączają dopuszczalność przeniesienia funkcjonariuszy do pełnienia służby w innej miejscowości. Zwrócił ponadto uwagę na to, że stosunek służbowy funkcjonariuszy celnych uregulowany jest ustawą o Służbie Celnej, która nie zawiera odesłania do Kodeksu pracy, a zatem przepisy tego aktu prawnego nie mogły być naruszone. Podobnie niezasadne są także zarzuty dotyczące Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Protokół ten stanowi jedynie swoistą umowę społeczną a nie akt prawa powszechnie obowiązującego. W skardze J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzji zarzucił też naruszenie art. 61 § 4, art. 72, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81, art. 86 kpa w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia do pełnienia służby w innej izbie celnej, niedopuszczenie dowodów na okoliczność kwalifikacji, stażu pracy, wieku i przydatności na zajmowanym stanowisku, sytuacji rodzinnej wynikającej zwłaszcza z przebytej przez żonę ciężkiej choroby, przyjęcie za udowodnione faktów bez umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Wskazał, że nie kwestionuje faktu zmniejszenia ilości zadań w niektórych izbach celnych i zwiększenia zadań w izbach położonych na wschodniej granicy Polski. Uważa natomiast, że organ nie wyjaśnił, dlaczego do Izby Celnej w P. został przeniesiony skarżący a niektórzy, o znacznie krótszym stażu, funkcjonariusze likwidowanego Urzędu Celnego w C., znaleźli zatrudnienie w ramach Izby Celnej w K. W odpowiedzi na skargę Szef Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił przy tym, że J. C. został przeniesiony do innego urzędu przede wszystkim z uwagi na likwidację macierzystego urzędu celnego. Powołany Protokół uzgodnień zawierał kryteria i tryb wyłaniania funkcjonariuszy na wstępnym etapie alokacji. Ewentualne naruszenie tej umowy społecznej nie może być traktowane jako naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących. Skarżący wiedział o zmianach organizacyjnych. Mógł też zapoznać się z przyjętymi kryteriami wyłaniania funkcjonariuszy do przeniesienia, gdyż zawierający je Protokół uzgodnień był powszechnie dostępny dla funkcjonariuszy celnych. Pismem z dnia [...]września 2005 r. nr [...] J. C. zawiadomiony został o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola decyzji administracyjnych ograniczona jest zatem do badania zgodności tych rozstrzygnięć z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego Sąd nie może badać celowości decyzji realizujących określoną politykę kadrową, jeżeli tylko mieszczą się w ramach prawa i nie stanowią jego nadużycia. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Sąd nie stwierdził takich uchybień prawa, by mogło to skutkować ich uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. W doktrynie prawa pracy oraz prawa administracyjnego, a także orzecznictwie rozpowszechniony jest pogląd, że stosunek zatrudnienia funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy lecz stosunkiem służbowym należącym do kategorii stosunków administracyjnoprawnych. W konsekwencji do stosunków tych przepisy Kodeksu Pracy mogą mieć zastosowanie tylko w zakresie wyraźnie określonym w przepisach pragmatyki służbowej. Pozostałe materialnoprawne kwestie reguluje natomiast ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zaś postępowanie zarówno przepisy tej ustawy jak i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, w sprawach nieuregulowanych w powołanym akcie prawnym. Nawiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego wymaga zgody obu stron. Stosunek ten powstaje bowiem w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Ustawa o Służbie Celnej gwarantuje funkcjonariuszom znaczną stabilizację i trwałość zatrudnienia. W zamian przewiduje wyższy niż innych pracowników stopień podporządkowania i dyspozycyjności oraz większy zakres obowiązków i odpowiedzialności za ich niedopełnienie. Przejawem powyższej dyspozycyjności są między innymi czynności władczego kształtowania przez organ sytuacji funkcjonariusza i jednostronnego ustalania warunków pełnienia przez niego służby. Wyjątkiem od zasady, dającej przełożonemu służbowemu władzę autorytatywnego ustalania treści stosunku służbowego, są zawarte w ustawie warunki i ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innym urzędzie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, gdy wymagają tego ważne względy służbowe. Przeniesienia w takiej sytuacji dokonuje Szef Służby Celnej (art. 18 ust. 6 w zw. z art. 17 ust. 1 b ustawy o Służbie Celnej). W myśl art. 19 tej ustawy, nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży (pkt 1) oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 (pkt 2). Z treści powołanych przepisów wynika, że w przypadku funkcjonariuszy nienależących do kręgu osób wymienionych w art. 19 ustawy, jedynym warunkiem dopuszczalności przeniesienia funkcjonariusza bez jego zgody do innej miejscowości jest "zaistnienie ważnych względów służbowych". Ustawodawca formułując tę przesłankę zmiany warunków pełnienia służby użył typowego pojęcia nieostrego "ważne względy służbowe". Interpretacja takiego zwrotu musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano omawiane pojęcie. Ocena dopuszczalności przeniesienia do innej miejscowości musi być zatem dokonana według kryteriów obiektywnych, uwzględniających przede wszystkim zadania i potrzeby Służby Celnej oraz specyfikę stosunku służbowego a nie według indywidualnych, osobistych potrzeb i odczuć funkcjonariusza celnego. W rozpoznawanej sprawie organ wykazał istnienie ważnych względów służbowych decydujących o przeniesieniu skarżącego na równorzędne stanowisko w innej miejscowości. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 135, poz. 1137), został bowiem zlikwidowany Urząd Celny w C., w którym skarżący pełnił służbę. Ponadto w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zachodziła konieczność przeniesienia ok. 1000 funkcjonariuszy na wschodnią granicę. Dyrektor Izby Celnej w K. w pierwszej kolejności zobowiązany był zabezpieczyć właściwą obsadę Izby Celnej w K., a w dalszej kolejności Szef Służby Celnej podejmował decyzje o przeniesieniu funkcjonariuszy do innych izb celnych. Ustalenie powyższych okoliczności nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego "ważne względy służbowe". W rozpoznawanej sprawie bezsporne ponadto jest, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącego do innej miejscowości, wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Przedstawione przez J. C. okoliczności, w szczególności jego wiek, staż służby, łożenie na utrzymanie 2 studiujących dzieci, trudności w znalezieniu pracy przez żonę, nie stanowiły przeszkody do przeniesienia skarżącego do innej miejscowości i wyłączenia go z procesu alokacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest uprawniony do oceny formy i sposobu reorganizacji całej Służby Celnej. Kwestie te należą do imperium organu odpowiedzialnego za realizację zadań tej Służby i prowadzenie polityki kadrowej. Skarżącemu niewątpliwie znany był fakt likwidacji macierzystego Urzędu Celnego w C. oraz treść wykazu osób przeznaczonych do alokacji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja w przedmiocie przeniesienia skarżącego do innej miejscowości znajduje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie narusza też przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w przypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.