II SA/Wa 2024/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] (dalej: skarżąca") o regulację tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po śmierci najemcy [...] (babki skarżącej) - mając za podstawę § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] , stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom .... [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814), § 6 pkt 8 uchwały nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonywania niektórych zadań i kompetencji .... [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 6725) oraz § 24 ust. 1, § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady .... W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu ....W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) – rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul [...] w W.. Pismem z [...] lipca 2019 r. (doręczonym skarżącej [...] lipca 2019 r.) Kierownik Referatu Nadzoru Właścicielskiego w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] .... [...] poinformował skarżącą o podjęciu uchwały Zarządu Dzielnicy [...] c .... W. z [...] lipca 2019 r. nr [...] . Jednocześnie w ww. piśmie z [...] lipca 2019 r. wezwano skarżącą do dobrowolnego opuszczenia i opróżnienia lokalu w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady .... W. z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu ....W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w art. 3 § 2 i § 2a zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia (...) lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm.), która jeszcze pełniej realizuje wspomnianą zasadę. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada .... W. podjęła w dniu (...) lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu ....W., która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr [...] określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAiWSA 2008/6/90), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy [...] .... W. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz jego treścią było uregulowanie na rzecz skarżącej tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy – babki skarżącej. Wniosek ten był rozpatrywany w oparciu o przepis § 31 uchwały Rady .... W. nr [...] z dnia (...) lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu ....W.. Zgodnie z treścią § 31 ust. 1 ww. uchwały, z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, przy czym do okresu 7 lat zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu, o najem którego ubiega się wnioskodawca; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 18 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160 % minimum dochodowego. Przez osoby wymienione w ust. 1 rozumie się małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów (§ 31 ust. 2 ww. uchwały). W przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w ust. 1, z wyjątkiem pkt 2, dopuszcza się możliwość zawarcia umowy najmu innego mniejszego lokalu (§ 31 ust. 3 ww. uchwały). Postanowienia niniejszego paragrafu znajdują odpowiednie zastosowanie do: 1) osób, które: a) nie wstąpiły w stosunek najmu lokalu po śmierci osoby, która posiadała tytuł prawny do tego lokalu; b) pozostały w lokalu opuszczonym przez osobę, która posiadała tytuł prawny do tego lokalu i zajmują ten lokal bez tytułu prawnego, - w sytuacji, gdy dotychczasowy dysponent zrzekł się jego dyspozycji; 2) osób, które zamieszkują w lokalach, które w przeszłości były wynajęte jako pracownie z aneksem mieszkalnym, pod warunkiem że zajmowany lokal spełnia warunki lokalu mieszkalnego; 3) małżonka najemcy lub zstępnych, którzy pozostali w lokalu po śmierci byłego najemcy, któremu wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy osoby te przez okres ostatnich 7 lat nieprzerwanie zamieszkiwały w lokalu z byłym najemcą do chwili jego śmierci (§ 31 ust. 4 ww. uchwały). Z konieczności spełniania kryterium określonego w ust. 1 pkt 2 i pkt 4 zwolnione są osoby, które zamieszkują w lokalach powstałych w wyniku adaptacji dokonanej przez zmarłego najemcę lub byłego najemcę za zgodą właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń na budowę (§ 31 ust. 5 ww. uchwały). Do osób, o których mowa w niniejszym paragrafie, odpowiednie zastosowanie mają postanowienia § 6 (§ 31 ust. 6 ww. uchwały). Regulacja prawna zawarta w § 31 ww. uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy .... W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W związku z powyższym rozpoznawana skarga wniesiona na uchwałę, którą odmówiono skarżącej zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu (zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego) lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., niemieszcząca się w podanym wyżej zakresie, określonym przez art. 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, iż zaskarżoną uchwałą odmówiono skarżącej umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.