II SA/Wa 2030/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Anna Mierzejewska Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do lokalu mieszkalnego oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: WAM) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą przyznania prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz T. D. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Z. D. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę S. D. oraz dwoje dzieci T. i G. Z. D. zmarł w dniu [...] lutego 2001 r. Po ustaleniu, że żona Z. D. – S. D.a również nie żyje oraz, że żona T. D.i i mąż G. J. posiadają inne lokale mieszkalne, organ I instancji pismem z dnia 21 lutego 2002 r. zawiadomił T. D. i G. J. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia lokalu przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie T. D. w piśmie z dnia 6 marca 2002 r. wniósł o zmianę przydziału lokalu mieszkalnego w ten sposób, żeby jako jego najemcę wpisać jego jako członka rodziny zmarłego żołnierza zawodowego. T. D. skierował też wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. o zawarcie umowy najmu spornego lokalu z nim oraz z jego siostrą G. J. Wniosek ten został podpisany tylko przez T. D. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. w piśmie z dnia [... marca 2002 r. poinformował T. D., że w świetle przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) zobowiązany jest wraz z siostrą przekazać do dyspozycji Agencji omawiany lokal. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydział Cywilny z pozwem o orzeczenie eksmisji T. D. i G. J. z lokalu przy ul. [...]. Pozew ten został odrzucony postanowieniem Sądu z dnia [...] listopada 2002 r. sygn. akt [...]. W dniu [...] kwietnia 2001 r. T. D. i jego żona E. M. zawarli umowę (akt notarialny Rep. [...]), którą wyłączyli obowiązującą ich od dnia zawarcia małżeństwa ([...].07.1995 r.) wspólność ustawową małżeńską, a w dniu [...] lipca 2002 r. Sąd Okręgowy w W., Wydział [...] Rodzinny Odwoławczy orzekł rozwód związku małżeńskiego T. D. i E. M. (sygn. akt [...]). Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zawiadomił T. D. i G. J. o wszczęciu postępowania w trybie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. W dniu [...] lipca 2007 r. T. D. złożył pisemne oświadczenie, że nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, nie zawarł związku małżeńskiego oraz, że jego jedynym miejscem zamieszkania jest lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zobowiązał T. D. i G. J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. oraz uiszczenia należnych opłat i odszkodowań. Na skutek wniesionego odwołania przez T. D., Prezes WAM decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek strony z dnia 6 marca 2002 r. o uregulowanie stanu prawnego lokalu przy ul. [...] w W. W dniu [...] października 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wydał decyzję nr [...], na podstawie m. in. przepisu art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, w której odmówił wydania T. D. i G. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym. Na skutek wniesionego odwołania przez T. D., Prezes WAM decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w części orzekającej o odmowie wydania G. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. i umorzył postepowanie w tej sprawie, a w pozostałych częściach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek złożonej przez T. D. skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 272/09 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa WAM i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy T. D. działał jedynie w imieniu własnym, gdy żądał przyznania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, czy też i w jakim zakresie działał również w imieniu swojej siostry G. J. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że T. D. powoływał się na obowiązujące w dniu 13 lutego 2001 r., to jest na dzień śmierci jego ojca, brzmienie przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który wszedł w życie w dniu 7 lutego 2001 r. i obowiązywał do dnia 22 sierpnia 2001 r. Z analizy ust. 4 tego przepisu wynika zaś, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawnione osoby prawa do kwatery ma charakter deklaratoryjny - jedynie potwierdza nabycie uprawnień wynikających z samego prawa. Z tego względu Sąd wskazał, iż organ zobowiązany jest do dogłębnego zbadania, czy z mocy prawa T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też warunków do nabycia prawa nie spełniał. Dopiero zaś po gruntownym ustaleniu, czy z mocy przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 lutego 2001 r., T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też prawa tego nie nabył, należy przejść do analizy obowiązujących w dacie rozpatrywania sprawy uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). W szczególności rozważyć należy (w przypadku potwierdzenia uprawnień zainteresowanego z mocy art. 23), czy norma kolizyjna - art. 19 może mieć zastosowanie do nabycia uprawnień do lokalu z mocy samego prawa, czy też ogranicza się ona do nabycia tych uprawnień z mocy konstytutywnych decyzji administracyjnych. W związku z treścią powyższego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się do T. D. z zapytaniem, czy składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu, działał wyłącznie we własnym imieniu, czy także w imieniu swojej siostry G. J. Organ I instancji zwrócił się ponadto do Zespołu Zarządców Nieruchomości Oddział [...] o przeprowadzenie wizji lokalnej oraz wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy T. D. przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w W. i czy w stosunku do niego zachodzą przesłanki wymienione w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto organ zwrócił się o rozpytanie sąsiadów, czy T. D. faktycznie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu razem z ojcem w chwili jego śmierci oraz czy w lokalu tym koncentrowało się jego życie. T. D. w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w W., nie działał w imieniu siostry G. J., lecz wyłącznie w imieniu własnym. Poinformował też ponownie, że w dniu [...] lutego 2001 r., kiedy zmarł jego ojciec – Z. D., zamieszkiwał wraz z nim w ww. lokalu i tam był zameldowany. W protokole z wywiadu środowiskowego sporządzonego przez administratora budynku znalazło się stwierdzenie, że T. D. przebywał w chwili śmierci ojca w ww. lokalu oraz, że nie zachodzą przesłanki z art. 45 ust. 3 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że T. D. i G. J. zameldowani są na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w W. od dnia 1 września 1977 r., dodatkowo G. J. zameldowana była na pobyt czasowy od dnia 5 lipca 2006 r. do 4 lipca 2011 r. w lokalu przy ul. [...] w W. G. J. w pisemnym oświadczeniu z dnia 28 lutego 2011 r. wyjaśniła, że jej brat T. D., składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...] w W. działał w imieniu własnym oraz, że faktycznie brat mieszka w tym lokalu od 1977 r. i w tym miejscu koncentruje się jego życie. Organ ustalił też, że Z. D., zmarły w dniu [...] lutego 2001 r., posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia 1 maja 1991 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił T. D. przyznania prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zameldowane w lokalu dorosłe dzieci Z. D. – G. J. i T. D., według stanu na dzień śmierci ojca, nie posiadały uprawnień do wojskowej renty rodzinnej i pozostawały w związkach małżeńskich. Ponadto ówczesna żona T. D. dysponowała własnościowym prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast mąż G. J. dysponował lokalem własnościowym. Zniesienie wspólności majątkowej małżeńskiej pomiędzy T. D. i E. M. nastąpiło już po śmierci Z. D.. Organ I instancji podkreślił, iż przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowił, że w razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1, prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny. Jednak zgodnie z art. 23 ust. 3 prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Dlatego, zdaniem organu I instancji, w oparciu o art. 41 ust. 3 zainteresowany zobowiązany był do dobrowolnego zwolnienia zajmowanego lokalu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wezwał byłą żonę T. D. do złożenia wyjaśnień na temat zamieszkiwania strony w dniu śmierci jego ojca w przedmiotowym lokalu, jednak E. M. odmówiła składania jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie. Już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w dniu 1 kwietnia 2011 r. wpłynął do akt sprawy z Zespołu Zarządców Nieruchomości Oddział [...] protokół z wywiadu środowiskowego dotyczący lokalu przy ul. [...] w W. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. T. D. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r., poprzez jego błędną interpretację, a także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odwołaniu T. D. zwrócił się na podstawie art. 75 i art. 78 § 1 k.p.a., o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - swoich sąsiadów z ul. [...]: D. M. (lokal nr [...]), M. P. (lokal nr [...]) i A. W. (lokal nr [...]) – na okoliczność jego zamieszkiwania wraz z ojcem w lokalu przy ul. [...] oraz na okoliczność, że w tym lokalu koncentrowało się jego życie, a także zaliczenie w poczet materiału dowodowego protokołu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2011 r. Prezes WAM, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień śmierci Z. D., tj. [...] lutego 2001 r., nie można stosować z pominięciem pozostałych ustępów tego artykułu. Tymczasem, jak stanowił art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, według stanu na dzień 13 lutego 2001 r., prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej oraz że zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Z brzmienia przepisu art. 23 ustawy obowiązującego w dniu śmierci Z. D. wynika zatem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia to nie tylko zbadanie, czy T. D. w dniu śmierci swojego ojca wspólnie z nim zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w W., ale również czy posiadał w tamtym czasie i obecnie posiada uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej. Z informacji przekazanej przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wynika natomiast, że T. D. na dzień [...] lutego 2001 r. nie posiadał uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu [...] w st. spocz. Z. D. W tej sytuacji zbędne stały się zatem ustalenia, o które zwracał się skarżący w odwołaniu, dotyczące jego wspólnego zamieszkiwania w dniu śmierci Z. D. w lokalu przy ul. [...] w W. Organ podkreślił, iż z dyspozycji art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Uwzględniając natomiast treść przepisu art. 23 ust. 2-4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu z dnia 13 lutego 2001 r., wyjaśnienie okoliczności zamieszkiwania T. D. w lokalu przy ul. [...] w W. przy uprzednim ustaleniu, że T. D. nie posiadał i nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu, nie ma znaczenia dla sprawy. Niezależnie bowiem od faktu, czy zamieszkiwał w podanym czasie w ww. lokalu i tak, nie uzyskawszy uprawnień do renty rodzinnej, nie byłby uprawniony do tego lokalu. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, T. D., jako osoba inna niż wymieniona w art. 23 ust. 1 i 2 ww. ustawy zajmująca lokal mieszkalny w zasobach Agencji, był zgodnie z ówczesnymi przepisami obowiązany przekazać do dyspozycji WAM ten lokal w razie posiadania lub uzyskania przez osoby wymienione w ww. przepisach albo ich małżonków innego lokalu mieszkalnego. Tymczasem w dniu śmierci Z. D., małżonka T. D. – E. M. posiadała inny lokal mieszkalny, a między małżonkami na tę datę nie była orzeczona rozdzielność majątkowa. W ocenie organu, w sytuacji, gdy nie stwierdzono uprawnień T. D. z mocy art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, brak jest też podstaw do analizowania, czy norma kolizyjna z art. 19 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotyczy przypadków nabycia uprawnień z mocy samego prawa. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż treść art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP została zmieniona i w jego miejsce do dnia 30 czerwca 2010 r. obowiązywał przepis art. 23 ust. la i 1b ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Jednak na mocy art. 7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) także przepis art. 23 ust. la-lc został uchylony. Również w świetle obecnie obowiązującego przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP brak byłoby podstaw do nabycia przez T. D. uprawnień do lokalu przy ul. [...] w W. Dlatego też organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z dnia 26 lipca 1995 r.) w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Z. D., tj. [...] lutego 2001, w zw. z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z dnia 23 stycznia 2001 r.) - poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że posiadanie uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej było niezbędną przesłanką nabycia przez niego prawa do kwatery; 2. art. 41 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 1 i 3 ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu na dzień 13 lutego 2001 r., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż jest "inną osobą" w rozumieniu tego przepisu, co skutkuje obowiązkiem przekazania do dyspozycji WAM zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego; 3. art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lutego 2010 r.), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mimo iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z wywiadu środowiskowego i wizji lokalnej przedmiotowego lokalu oraz zeznań sąsiadów w charakterze świadków, a nadto wybiórcze potraktowanie dowodów, które organ sam przeprowadził; 2. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez zgromadzenie dowodów kluczowych dla uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który została wydana decyzja dopiero przez organ odwoławczy. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Prezes WAM pominął w swoim rozstrzygnięciu brzmienie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Z. D. ustalone na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z wprowadzoną zmianą w art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na końcu zdania skreślone zostały wyrazy "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej". Tym samym niewątpliwie, zgodnie z wolą ustawodawcy, posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej przestało być przesłanką konieczną do nabycia przez członka rodziny prawa do kwatery. Takie było ratio legis tej nowelizacji, co oznacza, że od dnia jej wejścia w życie można było nabyć prawo do kwatery nie posiadając wojskowej renty rodzinnej. Skarżący zaznaczył, że jest synem Z. D. – emeryta wojskowego, a zatem w rozumieniu ustawy członkiem rodziny uprawnionego do kwatery i w chwili śmierci Z. D. zamieszkiwał wspólnie z nim w kwaterze przy ul. [...]. Skarżący zarzucił ponadto, że Prezesa WAM dokonał błędnej interpretacji art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 13 lutego 2001 r., przyjmując, iż jest on "inną osobą" w rozumieniu tego przepisu. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Prezesa WAM słowa "osoby inne niż wymienione w ust. 1 i 2" nie odnoszą się do ustępu 1 i 2 art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ale do ustępu 1 i 2 cytowanego art. 41 tejże ustawy. Skarżący nie zgodził się także z dokonaną przez Prezesa WAM wykładnią art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lutego 2010 r.). Podkreślił, że regulacja ta nie ma zastosowania w jego sprawie, gdyż lokal przy ul. [...] był "osobą kwaterą stałą", a ponadto przepis ten nie dotyczy stanów faktycznych, w których śmierć uprawnionego do lokalu już nastąpiła, spraw rozpoczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy - uznając za udowodniony brak po jego stronie przesłanki pozytywnej w postaci uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej - zrezygnował z przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego. Takie działanie organu jest sprzeczne z dyspozycją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 §1 k.p.a., a także z dyrektywami, jakich udzielił organom administracji w uzasadnieniu swego wyroku WSA w W. Jednocześnie organ odwoławczy zdezawuował całkowicie decyzję organu I instancji, prowadząc samodzielnie postępowanie dowodowe i ustalając nowe elementy stanu faktycznego. Tym samym przysługujące skarżącemu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy zostało naruszone. Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego oraz do przepisów zawartych w innych ustawach. W tym kontekście całościowa analiza art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r. nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, mimo zmiany ust. 2 tegoż artykułu ustawy, poprzez skreślenie w nim wyrazów "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej", nadal pozostało obligatoryjną przesłanką do nabycia prawa do kwatery przez wspólnie zamieszkałego członka rodziny zmarłego emeryta uprawnionego do emerytury wojskowej. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów skargi organ przyznał rację skarżącemu, iż stwierdzenie "osoby inne niż wymienione w ust. 1 i 2", zawarte w art. 41 ust. 3 ustawy odnosi się do osób, o których mowa w ust. 1 i 2 tego samego artykułu 41, a nie tylko do osób wymienionych w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy (art. 41 ust. 2), jednakże mimo tego nieprecyzyjnego wyrażenia, wywód o powstałym w dniu śmierci ojca skarżącego obowiązku przekazania do dyspozycji WAM zajmowanego lokalu, w przypadku posiadania w tej dacie przez małżonkę skarżącego prawa do innego lokalu mieszkalnego, pozostaje prawidłowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ podniósł, iż zarzut ten jest chybionym, gdyż przepisu tego w niniejszej sprawie nie stosował, a jedynie przywołał ten przepis na marginesie swych rozważań dla porównania możliwości nabycia uprawnień w dacie śmierci ojca skarżącego i obecnie obowiązującej w tym zakresie regulacji. Za chybione organ uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podkreślając, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił argumenty, którymi kierował się ograniczając postępowanie dowodowe w sprawie jedynie do ustalenia, czy skarżący w dacie śmierci ojca był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania organ wskazał, iż przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja postępowania odwoławczego zakłada ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest tylko do sytuacji wyjątkowych. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego samodzielnie, a decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może podjąć tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym na dzień śmierci ojca skarżącego Z. D., emeryta wojskowego uprawnionego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. tj. na dzień [...] lutego 2001r. Przepis art. 23 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie stanowił, że w razie śmierci emeryta lub rencisty wojskowego prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny. Ustęp 3 art. 23 stanowił z kolei, że prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2 dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Przepis ust. 4 stanowił zaś, że zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 272/09, uchylając wcześniejsze decyzje organów wydane w tej w tej sprawie wskazał, iż z analizy ust. 4 art. 23, w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci ojca skarżącego wynika, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawnione osoby prawa do kwatery ma charakter deklaratoryjny - jedynie potwierdza nabycie uprawnień wynikających z mocy samego prawa. Z tego względu Sąd zalecił, aby organ w toku ponownego rozpoznania sprawy zbadał, czy w świetle przepisu art. 23 ust. 2 ustawy obowiązującego na dzień śmierci ojca skarżącego z mocy prawa T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też warunków do nabycia prawa nie spełniał. Organy WAM kierując się powyższymi zaleceniami Sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonały ustaleń, iż w świetle art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji obowiązującej na dzień [...] lutego 2001 r. skarżący z mocy prawa nie nabył uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W ocenie organów, całościowa analiza art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r. prowadzi do wniosku, iż posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, mimo wprowadzonej z dniem 7 lutego 2001 r. zmiany ust. 2 tegoż artykułu, poprzez skreślenie w nim wyrazów "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej", nadal pozostało obligatoryjną przesłanką do nabycia prawa do kwatery przez wspólnie zamieszkałego członka rodziny zmarłego emeryta uprawnionego do emerytury wojskowej. Jak stanowił bowiem nadal ust. 3 art. 23, według stanu na dzień 13 lutego 2001 r., prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Z brzmienia przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązującego w dniu śmierci Z. D. wynika zatem, iż aby T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu musiał w dniu śmierci swojego ojca nie tylko wspólnie z nim zamieszkiwać, ale także posiadać uprawnienie do wojskowej renty rodzinnej. Skarżący w dacie śmierci ojca uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej natomiast nie posiadał. W ocenie Sądu powyższą wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w powiązaniu z ust. 3 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r., należy uznać za prawidłową. Ma rację organ podkreślając, iż w procesie wykładni prawa nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, lecz należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego. Wprawdzie na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2001 r. nr 4 poz. 24) z dniem 7 lutego 2001 r. w dotychczasowej treści art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na końcu skreślone zostały wyrazy "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej", jednocześnie jednak przepis ust. 3 tego artykułu, odwołujący się w swej treści do prawa do kwatery o którym mowa ust. 2, pozostał niezmieniony. Z treści przepisu ust. 3 wynikało natomiast w sposób jednoznaczny, że prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2 dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Interpretacja art. 23 ust. 2 ustawy, z pominięciem jego ust. 3, dokonana przez skarżącego, prowadziłaby w ocenie Sądu, do nieuprawnionego wniosku, że prawo do kwatery mógł nabyć z mocy prawa nieograniczony krąg członków rodziny zmarłego żołnierza, emeryta lub rencisty wojskowego, którzy wspólnie z nim zamieszkiwali w dniu jego śmierci, niezależnie od stopnia ich pokrewieństwa lub powinowactwa ze zmarłym i to bez żadnych ograniczeń czasowych. Taka wykładnia jest zaś, w ocenie Sądu, nie do przyjęcia w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący w dacie śmierci ojca nie posiadał uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, a więc tym samym nie nabył w świetle art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującego na dzień 13 lutego 2001 r. i mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r. oraz przepis art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28 poz. 143), które zostały przywołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a w związku z tym nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia tych przepisów przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie Sądu, nieuzasadnione są także podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ zebrał dowody mające w sprawie istotne znaczenie, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, a także uzasadnił wyczerpująco swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes WAM w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił też, dlaczego nie uwzględnił zgłoszonego przez stronę w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu ze świadków w sytuacji, gdy uznał, iż warunkiem niezbędnym do nabycia prawa do lokalu było posiadanie przez skarżącego uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Organ nie naruszył też zasady dwuinstancyjności postępowania przeprowadzając na etapie postępowania odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność, że T. D. na dzień 13 lutego 2001 r. nie posiadał uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu [...] w st. spocz. Z. D. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy był zatem zobowiązany ponowne rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę decyzją merytoryczną. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa WAM oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] marca 2011 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.