II SA/Wa 2031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] lipca 2009 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. `Sygn. akt II SA/Wa 2031/09 UZASADNIENIE Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania S. K. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. K. wnioskiem (oświadczeniem) z dnia 10 września 2001 r. wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w którym poinformował, że nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu ani kwatery tymczasowej, przydzielonej przez Służbę Więzienną. Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w G. przyznał S. K. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2003 r. S. K. ponownie wniósł o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w G. przyznał S. K. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, począwszy od 19 listopada 2003 r. W dniu 28 stycznia 2009 r. S. K. złożył trzy wnioski (oświadczenia) o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, w których zawarł informację, że na dzień 1 stycznia 2007 r., 1 stycznia 2008 r. i 1 stycznia 2009 r., zajmował lokal mieszkalny położony w M. przy ul. [...], stanowiący własność gminy na podstawie umowy najmu. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), w zw. § 3 pkt 4, § 4 ust. 1 oraz § 2 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.), Dyrektor Aresztu Śledczego w G. uznał, że S. K. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 15 lipca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r., w sprawie przyznania S. K. od 1 stycznia 2007 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z powodu przyznania przedmiotowego równoważnika osobie, która nie posiadała lokalu mieszkalnego i pobierała równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. podniósł, że zamieszkuje w lokalu, którego najemcą jest jego matka G. K. Według niego decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest niezgodna z przepisami ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepisy tych aktów prawnych nie uzależniają bowiem prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do przedmiotowego równoważnika od posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, gdyż równoważnik przysługuje za lokal zajmowany, nie zaś posiadany. Nie wykluczają też możliwości otrzymania równoważnika za remont w sytuacji zajmowania jedynie części lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w kategorii lokalu wymieniono m. in. "inne", zatem równoważnik za remont przysługuje także na podstawie umowy użyczenia części lokalu. Obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia nie stwierdzają też, że otrzymując równoważnik za brak mieszkania nie można otrzymać równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Skarżący podkreślił przy tym, że rażące naruszenie prawa nie dotyczy sytuacji w zakresie interpretacji przepisów. Na poparcie swojego stanowiska, że można otrzymać równoważnik za remont oraz za brak lokalu mieszkalnego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1065/04. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z przepisów tych nie wynika, że określone w niej formy pomocy dla funkcjonariuszy przyznawane są łącznie. W art. 91 ust. 1 ustawy wskazane zostały natomiast negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, że poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych. Zatem na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika z tytułu braku mieszkania, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie organu odwoławczego, interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek, nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby bowiem w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Tym samym nie można podzielić argumentu strony, zawartego w odwołaniu, że ustawa o Służbie Więziennej nie uzależnia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od posiadania przez funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu, jak również poglądu, iż na podstawie przepisów tej ustawy funkcjonariusz zajmujący jedynie część lokalu mieszkalnego nabywa prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Zatem decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r. uznająca, że S. K. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Organ podkreślił przy tym, powołując się na poglądy doktryny, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność". W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K., powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuję na ich oczywistą niezgodność. O rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżności jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być ocieniany jako rażące naruszenie prawa w zrozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według skarżącego przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do rozróżnienia sytuacji zajmowania lokalu mieszkalnego od zajmowania części lokalu mieszkalnego. Zgodnie natomiast z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności), a zatem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę, nie są dopuszczalne. Okoliczności, że zamieszkuje w lokalu, którego najemcą jest jego matka G. K. oznacza, że zajmuje lokal w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a tym samym okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie trzeba bowiem zajmować go na podstawie tytułu prawnego określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości jednoczesnego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący ponownie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1065/04 podkreślając, iż z uwagi na brak jednoznacznych regulacji prawnych w tym zakresie nie można było stwierdzić nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga S. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Dyrektor Generalny Służby Więziennej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] lipca 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania S. K. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa możemy więc mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r. uznająca, że S. K. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), gdyż funkcjonariusz ten nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, do zajmowanego lokalu mieszkania i ma w związku z tym ustalone prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) regulujące powyższe kwestie nie są jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pojawiają się zarówno interpretacje, jak przedstawiona przez organy w niniejszej sprawie, że wykładania art. 88 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy funkcjonariusz lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego, to przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, równoważnik za brak mieszkania, ale nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, albowiem lokalu w sensie prawnym nie posiada. Przez posiadanie lokalu rozumieć bowiem należy posiadanie tytułu prawnego do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, spółdzielczego prawa do lokalu czy domu, a nie faktyczne z niego korzystanie. Pojawiają się też interpretacje przeciwne, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego, gdyż jeżeli ustawodawca chciałby uregulować tę kwestię odmiennie wynikałoby to z wyraźnego brzmienia przepisu prawa. Na powyższe rozbieżności w orzecznictwie, dotyczące interpretacji art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 19/09. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu oraz, że odmienna interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z jego brzmieniem oraz brzmieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ww. ustawy. Naruszałaby ponadto zasadę równości, bowiem funkcjonariusz, który otrzymał lokal mieszkalny w oparciu o art. 85 ustawy miałby prawo do równoważnika za jego remont, czyli miałby prawo do dwóch niewykluczających się wzajemnie świadczeń. Natomiast funkcjonariusz, który lokalu takiego nie otrzymał miałby prawo tylko do równoważnika za brak lokalu, czyli tylko do jednego z tych dwóch świadczeń. Przy istniejącej zatem tak dużej rozbieżności w interpretacji powołanych wyżej przepisów ustawy o Służbie Więziennej, nie można w ocenie Sądu postawić skutecznie zarzutu oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] lutego 2009 r. z treścią przepisów tej ustawy. Ocena, czy skarżącemu, który ma ustalone prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest jego matka, nie jest jednoznaczna w świetle uregulowań ustawy o Służbie Więziennej, a w związku z tym nie można stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu o przyznaniu S. K. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego rażąco narusza prawo. W sytuacji bowiem, gdy mamy do czynienia z możliwością odmiennej interpretacji przepisu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.