II SA/Wa 2033/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] orzekł o zwrocie świadczenia przedemerytalnego wypłaconego nienależnie K. P. w okresie od dnia 4 marca 2003 r. do 31 października 2003 r. w kwocie [...] zł. Decyzja ta w wyniku złożonego przez wymienioną odwołania została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na przedmiotową decyzję wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa1714/05, który stał się prawomocny z dniem 5 stycznia 2005 r. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] na postawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego w kwocie [...] zł za okres od dnia 4 marca 2003 r. do 31 października 2003 r. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku K. P. z dnia 31 marca 2006 r. o umorzenie powyższej kwoty organ wskazał na treść art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych zgodnie, z którym dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania wypłaty świadczeń przedemerytalnych przed dniem 1 sierpnia 2004 r. dokonują powiatowe urzędy pracy na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 8 ostatnio powołanej ustawy starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Organ wskazał, że K. P. we wniosku o umorzenie powołała się na trudną sytuację materialną jej rodziny, a także fakt, że ma na utrzymaniu niepracującą córkę, która ukończyła studia i ma do spłacenia dług na pokrycie kosztów nauki. Wnioskodawczyni opłaca córce kurs języka angielskiego. Ponadto wspomaga finansowo drugą córkę, która samotnie wychowuje troje dzieci i utrzymuje się z zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Organ na podstawie przedłożonych dokumentów ustalił, że dochód trzyosobowej rodziny K. P. wynosi [...] zł brutto (netto [...] zł.) Dochód na osobę wynosi, więc [...] zł brutto ([...] zł netto). Składa się na niego emerytura wnioskodawczyni oraz jej męża. Osiągany dochód został odniesiony do wysokości minimum socjalnego w rodzinie trzyosobowej, które wynosi [...] zł tj. [...] na osobę. Stałe wydatki rodziny wyliczono na kwotę [...] miesięcznie. Zdaniem organu I instancji, przedstawiona przez K. P. dokumentacja nie wykazuje istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie należności. Zwrócono uwagę, że Powiatowa Rada Zatrudnienia w dniu 26 czerwca 2006 r. negatywnie zaopiniowała złożony przez nią wniosek o umorzenie należności. Po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2006 r., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i wyjaśniające uzasadniające podjęcie decyzji. Odnosząc się do negatywnej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, co do umorzenia K. P. świadczeń wyrażono pogląd, że umorzenie nienależnych świadczeń możliwie jest, jeśli powiatowa rada zatrudnienia wyda w sprawie pozytywną opinię biorąc pod uwagę szczególnie uzasadnione okoliczności w tym względzie. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego, wadliwe powołanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która to ustawa w dacie rozstrzygania już nie obowiązywała z mocy art. 151 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca zwróciła uwagę na wadliwe stanowisko organu uznające, że negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia obliguje organ do odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrywał sprawę, a jedynie, że oceniał postępowanie organu I instancji. Według niej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera elementów wymienionych w art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na prawidłowość zastosowania, jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazuje wprost przepis art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych zgodnie, z którym dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania wypłaty świadczeń przedemerytalnych przed dniem 1 sierpnia 2004 r. dokonują powiatowe urzędy pracy na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Niewątpliwym zaś jest, że skarżąca wnioskowała o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego w okresie od dnia 4 marca 2003 r. do 31 października 2003 r. Stosownie do art. 28 ust. 8 powoływanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Zatem decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu art. 28 ust. 8 wynika, że umorzenie może nastąpić, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Należy stwierdzić, że umorzenie należności jest niewątpliwie instytucją wyjątkową i ze względu na swój charakter nie może stać się powszechnie stosowanym środkiem prowadzącym do zwolnienia od zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Umorzenie zatem może nastąpić w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości płatniczych wnioskodawcy wskutek trudnej sytuacji materialnej lub zdarzeń losowych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Decyzja uznaniowa może bowiem być uchylona przez Sąd w sytuacji stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych bądź przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i zanalizował całokształt sprawy oraz w sposób dostateczny ustosunkował się do stwierdzonej sytuacji materialnej strony, z uwzględnieniem jej możliwości finansowych. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca wysokości osiąganych dochodów rodziny skarżącej. Wynika z niej także, że organ zwrócił się do Powiatowej Rady Zatrudnienia w S. z prośbą o opinię w rozpatrywanej sprawie. Po podjęciu zawieszonego postępowania zwrócono się ponowienie do skarżącej o udzielenie stosownych wyjaśnień w sprawie dochodów i wydatków rodziny. Organ miał podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzą żadne szczególnie uzasadnione okoliczności do umorzenia należności. Należy uznać, że wykazana wysokość dochodów uzyskiwanych w rodzinie skarżącej ([...] zł netto) w kontekście wydatków stałych, nie daje podstaw do przyjęcia, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego zagroziłby utratą niezbędnych środków utrzymania jej rodziny. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego to należy wskazać, że jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Wobec tego decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu II instancji wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, co oznacza, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Przy czym jeśli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, to wówczas nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji. Oceniając przedmiotową sprawę z tego punktu widzenia należy przyjąć, że prowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego przez organ II instancji nie było konieczne. Jednocześnie należy stwierdzić, że nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia błędne rozumienie przez organ treści art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu polegające na uznaniu, że umorzenie nienależnych świadczeń nie jest możliwie, jeśli powiatowa rada zatrudnienia wyda w sprawie negatywną opinię. Oczywiście stanowisko tej rady nie jest w świetle powołanego przepisu wiążące dla organu wydającego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Jednakże stwierdzenie to nie zwalnia organu od ustosunkowania się do wyrażonej opinii. Reasumując należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia nie naruszają przepisów prawa będących podstawą ich wydania, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).