II SA/Wa 2036/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Z. orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2005 r. w związku z powzięciem informacji, że strona pobiera zasiłek stały ze środków pomocy społecznej przyznany na mocy decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. od dnia [...] grudnia 2005 r. W dniu [...] listopada 2006 r. A. K. złożył do Starosty Z. pismo, w którym wniósł o uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. Następnie w dniu [...] listopada 2006 r. A. K. wniósł do Wojewody K. pismo zatytułowane "skarga", które zostało uznane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta Z. odmówił uzupełnienia treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. W dniu [...] lipca 2008 r. A. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zawiadomił A. K. o konieczności wniesienia odrębnych odwołań w sprawach: 1. decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. 2. postanowienia Starosty Z. z dnia [...] listopada 2006 r. 3. uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. 4. decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2007 r. 5. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. lub odwołania z dnia [...] grudnia 2006 r. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. do właściwych organów. Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie statusu osoby bezrobotnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 1645/08 w następstwie skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie statusu osoby bezrobotnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie statusu osoby bezrobotnej. Ponadto Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] października 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozbawienia A. K. statusu osoby bezrobotnej. Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej, od którego strona nie wniosła odwołania. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. A. K. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenie nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., wymienionych we wniosku postanowień i decyzji oraz o unieważnienie wszystkich czynności dokonanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewodę K. w postępowaniu wszczętym w wyniku błędnego postanowienia, jak również o unieważnienie postanowień decyzji i czynności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej dnia [...] kwietnia 2010 r. wydał postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach: a) decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r., b) postanowienia Starosty Z. z dnia [...] listopada 2006 r., c) postanowienia Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2006 r., d) uchwały Rady Powiatu w Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Z., e) decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2007 r., 2. Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] września 2008 r. ponowiony pismem z dnia [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem uzupełniającym decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2010 r. W obszernym uzasadnieniu powołał się na brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń, wskazanych przez A. K., objętych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. W skardze do tutejszego Sądu A. K. wniósł o uchylenie wskazanych przez niego postanowień i decyzji. W uzasadnieniu wniosku opisał stan faktyczny spraw toczących się z jego udziałem przed organami administracji i wskazał, że opieszałość w rozpoznaniu jego spraw będzie skutkować utratą przez niego połowy kamienicy, stanowiącej jego własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/11 oddalił skargę. Na skutek wniesionej przez A. K. skargi kasacyjnej powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt I OSK 767/12 i sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu I instancji nie spełnia przesłanek ustawowych określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z lektury części historycznej uzasadnienia wynika, że organy wydawały liczne decyzje, których daty wydania i numery stanowią część uzasadnienia przedstawiającą stan faktyczny sprawy, zaś część merytoryczna uzasadnienia wyroku sprowadza się do podania kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz powtórzenia podanych wcześniej decyzji wraz z datami ich wydania i numerami. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że tak sformułowane pisemne motywy zaskarżonego wyroku uniemożliwiają prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem w uzasadnieniu nie przedstawiono precyzyjnie argumentacji sądu I instancji, nie sposób skutecznie polemizować z tokiem rozumowania, którego efektem końcowym było zaskarżone orzeczenie. Ponadto sąd podał, że tak skonstruowane uzasadnienie praktycznie uniemożliwiało przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej w zakresie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Z pisemnych motywów wyroku nie można się bowiem dowiedzieć, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonego postanowienia. Nie sposób więc było ocenić, czy zasadnie sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie ostateczne odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach: a) decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r., b) postanowienia Starosty Z. z dnia [...] listopada 2006 r., c) postanowienia Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2006 r., d) uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Z., e) decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2007 r., 2. Wojewody K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] września 2008 r. ponowiony pismem z dnia [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. wraz z postanowieniem uzupełniającym decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja (postanowienie) jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję lub postanowienie - kontroluje, czy ich wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc – co do zasady – miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Jako podstawę prawną swojego wniosku o stwierdzenie nieważności A. K. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W myśl powołanej we wniosku A. K. (jako pierwszej) podstawy, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podstawa nieważności wskazanych we wniosku A. K. postanowień i decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto, gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Żadnej z takich wad Sąd nie dopatrzył się w orzeczeniach, objętych wnioskiem skarżącego, zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowe. Następnie Sąd przeanalizował zaskarżone orzeczenia pod kątem ewentualnego istnienia podstawy nieważności, określonej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX) niewykonalność musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W myśl wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999 r. (IV SA 970/97, Lex nr 47901), niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny szeroko rozumie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lutego 1986 r. (III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74) stwierdzono, że trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Również w wyroku NSA z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, zauważono, iż decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123). Sąd nie dopatrzył się również w orzeczeniach, objętych wnioskiem skarżącego, istnienia podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem i pod tym kątem oceniane rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że A. K. żadnego ze swoich wniosków nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji. Treść skargi wyraża natomiast brak zgody A. K. na treść wydanych w jego różnych sprawach orzeczeń organów administracji i wskazuje na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów. Skarżący podkreśla związek pomiędzy działaniami organów administracji a swoją obecną sytuacją faktyczną i życiową, polegającą na możliwości utraty połowy kamienicy wskutek toczącej się egzekucji bankowej. Tego rodzaju kwestie nie podlegają jednak kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie tylko dodać należy, że wnioski A. K. kilkakrotnie były już przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem bez wątpienia wydane w sprawie postanowienia i ich uzasadnienia stanowią wyraz głębokich analiz organów, orzekających w sprawach skarżącego. Brak stwierdzenia podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień przez sąd orzekający w sprawie niniejszej wynika m.in. z oceny, że analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonana przez organy administracji, jest prawidłowa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.