II SA/Wa 204/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej P. M. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała, którą orzeczono o niezakwalifikowaniu p. P. M., zwanej dalej "Wnioskodawcą", do udzielenia pomocy mieszkaniowej - zwana dalej "Uchwałą". W uzasadnieniu Uchwały - w kontekście podania Wnioskodawcy – wskazano: - podanie o lokal z zasobu Miasta złożył Wnioskodawca z synem oraz dwoma córkami - jako czteroosobowe gospodarstwo domowe; wymieniona rodzina zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] , zwanym dalej "Lokalem"; tytuł prawny doń mają rodzice Wnioskodawcy; w Lokalu zameldowanych jest sześć osób - rodzice Wnioskodawcy oraz tenże z trojgiem dzieci; zgodę na zamieszkiwanie mają tylko rodzice, - Wnioskodawca wyprowadził się z Lokalu i zamieszkał w [...] e (w dwupokojowym lokalu nr [...] przy ul. [...] ) - na podstawie umowy najmu wiążącej strony (w tym Wnioskodawcę) od 15 kwietnia 2016 r.; według informacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zwanego "ZGN" (pismo z [...] lutego 2023 r.), od [...] marca 2021 r. – już, jako czteroosobowe gospodarstwo - Wnioskodawca wraz z trojgiem dzieci ponownie zamieszkał w Lokalu; mimo, że - zgodnie z umową najmu - Wnioskodawca był osobą uprawnioną do zamieszkiwania w Lokalu z najemcą to - z uwagi na jego opuszczenie na okres dłuższy niż rok - ponowne w nim zamieszkanie wymaga uzyskania zgody przedstawiciela Miasta, - z uwagi na zbyt małą powierzchnię mieszkalną - powodującą spełnienie kryteriów kwalifikujących do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych - Zarząd Dzielnicy Warszawa [...] , zwany dalej "Zarządem" - pismem z [...] marca 2023 r. nie wyraził zgody na oddanie części lokalu do bezpłatnego używania; w związku z odmową, ZGN - pismami z [...] kwietnia oraz [...] września 2023 r. - wezwał najemcę do zaprzestania podnajmu; następnie - pismem z [...] września 2023 r. - wezwał Wnioskodawcę do opuszczenia Lokalu; według informacji - uzyskanej 13 listopada 2023 r. z ZGN - na koncie Lokalu widnieje zaległość (w kwocie 496,43 zł), - wniosek o uzyskanie pomocy jest motywowany otrzymanym wezwaniem do opuszczenia Lokalu oraz posiadaniem w nim zameldowania; Wnioskodawca utrzymuje, że lokal w [...] wynajmował partner, a wspólne z nim zamieszkiwanie miało charakter okresowy - w ramach scalenia rodziny; zgodnie z umową najmu - znajdującą się w aktach lokalowych – jednym z dwu najemców lokalu w [...] był Wnioskodawca, - źródłem utrzymania rodziny jest umowa o pracę na 1/4 etatu oraz świadczenia alimentacyjne; średni miesięczny dochód w badanym okresie wyniósł 1916,96 zł., - 20 listopada 2023 r. Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowania wniosek, - podjęcie Uchwały uzasadnia niewywiązywanie się z wnoszenia opłat czynszowych oraz zamieszkiwanie w lokalu, bez wymaganej zgody przedstawiciela Miasta na oddanie części lokalu do bezpłatnego używania. W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił wydanie Uchwały z naruszeniem przepisów: - prawa materialnego - art. 71 ust. 1 i 2 i art. 75 ust. 1, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie lokatorów" - poprzez odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej osobie, spełniającej przesłanki do udzielenia pomocy; - § 4 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj.Maz. poz. 14836 ze zm.), zwanej dalej "uchwała mieszkaniową" - poprzez odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej osobie spełniającej przesłanki do udzielenia pomocy; potwierdzono to w piśmie uzasadniającym Uchwałę (pismo z [...] grudnia 2023 r.); - § 32 ust. 1 pkt 2 i 3 (oczywistą omyłkę - w kontekście treści skargi - stanowiło powołanie § 32 "ust. 2 i 3") uchwały mieszkaniowej, poprzez odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej, bez szczegółowej analizy dotyczącej zgody na zamieszkanie Wnioskodawcy w Lokalu i rzekomego zadłużenia tegoż; pominięto, że dany przepis ma chronić Miasto przed nadużyciem prawa czy powierzeniem lokalu nieuczciwym najemcom; taka sytuacja nie zachodziła w danej sprawie, - postępowania - art. 7, 8 § 1, art. 9, 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "K.p.a."; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak realnego ustalenia stanu faktycznego, w tym z czego wynika niewielka zaległość (496,43 zł), oraz brak analizy z czego wynika potrzeba uzyskania zgody na zamieszkiwanie w lokalu; Wnioskodawca jest wszak osobą uprawnioną z mocy umowy do zajmowania Lokalu wraz z rodzicami; odmówiono jej wymeldowania z Lokalu na wniosek ZGN; pominięto też szczegółową sytuację Wnioskodawcy i jego dzieci. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe narzuty. Wywodzono, że Wnioskodawca nigdy nie opuścił lokalu, nie jest więc wymagana ponowna zgoda na jego tam zamieszkiwanie. Wniesiono o uchylenie Uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego - w tym zastępstwa procesowego. Wnioskowano również o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów - na okoliczność legalności zamieszkiwania Wnioskodawcy w lokalu. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wskazano trafnie w judykaturze: "(...) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. [...]. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście należy wskazać, że rolą Sądu jest ocena legalności działania organu kolegialnego (Zarządu) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wobec treści przepisów prawa materialnego, zakreślających, reguły kwalifikacji do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów gminy – w tym przepisów prawa miejscowego. Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały - z uwzględnieniem prawidłowego rozumienia właściwych regulacji materialnoprawnych, zakreślających reguły rozpatrywania wniosków. W rozpoznawanej sprawie z brzmienia Uchwały wynika, że zakresem rozstrzygnięcia danego organu objęto kwestie zasadności udzielenia pomocy mieszkaniowej w kontekście prawa do zamieszkiwania pod określonym adresem (w Lokalu). Jako podstawę prawną orzekania Zarząd przywołał natomiast - zawarte w uchwale mieszkaniowej - regulację ogólne, gdzie wskazano materialne przesłanki uzyskania pomocy na zasadach ogólnych (tak § 4, 5, 7) oraz zakreślające warunki formalne udzielenia pomocy mieszkaniowej - powinność złożenia oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie, umożliwiających przeprowadzenie analizy, niepotwierdzenie w nich nieprawdy (§ 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej). Przywołano też regulację, którą nałożono na organ gminy powinność poddania analizie szeregu uwarunkowań, dotyczących dotychczasowej sytuacji wnioskodawcy – w szczególności przestrzeganie przezeń określonych w umowie najmu warunków oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy a także zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela (§ 32 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały mieszkaniowej). W tym kontekście kluczową w sprawie kwestią była wobec tego ocena, czy Wnioskodawca spełnił warunki uzyskania pomocy mieszkaniowej, w kontekście przywołanych regulacji prawa miejscowego. W uzasadnieniu Uchwały w istocie wprost nie odniesiono się jednak do zagadnień, których dotyczyły regulacje, powołane jako podstawa orzekania. Wskazywano mianowicie na określone nieprawidłowości dotyczące Lokalu, gdzie mieszka Wnioskodawca z rodziną oraz jego - będący najemcami - rodzice. Podnoszono istnienie zaległości w regulacji czynszu, czego nie powiązano jednak z osobą Wnioskodawcy, który najemcą nie jest. Wskazano też, że zdaniem Zarządu, zamieszkiwanie Wnioskdoawcy w lokalu nie jest legalne - wobec braku zgody właściciela. Kwestia ta jest zresztą sporna, gdyż Wnioskodawca wywodzi jakoby nigdy nie opuścił lokalu a więc ponowne zgoda nie byłaby wymagana (przed wyprowadzeniem - co bezsporne - taką dysponował). W tym kontekście należy wskazać, że trafne są zarzuty skargi, gdzie wywodzono brak stosownego wyjaśnienia sprawy, przed podjęciem Uchwały. Z treści uchwały mieszkaniowej wnika wprawdzie powinność analizy faktycznej sytuacji mieszkaniowej Wnioskodawcy - także w kwestii legalności pobytu w Lokalu. Z brzmienia tej regulacji nie sposób jednak wywodzić, aby gmina wprowadziła nią - w drodze aktu prawa miejscowego - dodatkowe kryterium generalnie udzielania pomocy mieszkaniowej - nieznajdujące też podstaw w aktach wyższego rzędu (np. w ustawie o ochronie lokatorów). Wprawdzie w stosownych, innych zapisach uchwały mieszkaniowej zawarto wprost warunek legalnego zamieszkiwania w lokalu z zasobów gminy (tak § 18 ust. 1 i 2). Dotyczy to jednak przypadków korzystania ze szczególnego przywileju - w ramach procedury określanej mianem legalizacyjnej. W takim przypadku osoba, występująca o najem na zasadach uprzywilejowanych (odmiennie określono tu kryteria uzyskania prawa do pomocy mieszkaniowej) musi rzeczywiście także spełnić warunek legalnego zamieszkiwania. Nie sposób tego jednak odnosić do wszystkich osób, które ubiegają się o pomoc mieszkaniową zaś równocześnie zamieszkują w lokalach, należących do zasobu Miasta. Należy zauważyć, że z treści wniosku w przedmiotowej sprawie wynika wprost, że zainteresowany chce uzyskać pomoc mieszkaniową na zasadach ogólnych nie zaś w ramach regulacji prawa do zajmowanego lokalu - zaznaczono bowiem pole w pkt 1.1, nie zaś 1.2. (tak k. 421 akt adm.). W takiej sytuacji rolą organu było generalnie ustalenie, czy Wnioskodawca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy na zasadach ogólnych. Ewentualne nielegalne zamieszkiwanie w lokalu zasobów gminy (jeśli faktycznie ma to miejsce – jest zaś sporne), nie może być przeszkodą dla zakwalifikowania danej osoby do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Skutkiem takiej kwalifikacji jest włączenie do grona osób, oczekujących na udzielenie pomocy – zamieszczenie w rejestrze gospodarstw domowych, oczekujących na pomoc mieszkaniową, w rozumieniu § 37 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. Nie kreuje to natomiast żadnych praw do aktualnie zamieszkiwanego Lokalu z zasobu gminy, gdy jest ono bezprawne - analogicznie zresztą do instytucji zameldowania pod określonym adresem. Orzeczenie o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej oznacza tylko możliwość ubiegania się o zawarcie umowy najmu, czy uzyskania innego prawa do lokalu. Nie rodzi zaś - po stronie organu gminy - powinności tego uczynienia, co do aktualnie zamieszkiwanego przez Wnioskodawcę lokalu. Jak wcześniej wskazano, przeszkodą dla udzielenia Wnioskodawcy pomocy mieszkaniowej nie mogą być także zaległości czynszowe lokalu, zwłaszcza gdy wyłącznie w nim zamieszkuje, zaś nieprawidłowości nie powiązano z zaniedbaniami po jego stronie. Przy tym - co wynika expressis verbis z treści uchwały mieszkaniowej - brak zaległości, związanych z zajmowanym lokalem, może stanowić przeszkodę dla udzielenia pomocy mieszkaniowej jedynie na zasadach preferencyjnych - tak § 18 ust. 3. Z uzasadnienia Uchwały nie wynika więc, aby sprawę rozpoznano wnikliwie w kluczowym zakresie - wobec konkretnego Wnioskodawcy. Chybiony jest wprawdzie zarzut skargi, co do naruszenia przepisów K.p.a. Przedmiotowa sprawa nie podlegała bowiem rozpoznaniu w ramach regulacji danego aktu. Niemniej nie zwalniało to organu z powinności stosownego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia - po wnikliwym rozpoznaniu sprawy w jej istotnych aspektach, co odzwierciedla uzasadnienie. Nie uczyniono temu zadość. Poza granicami sprawy musi pozostawać natomiast na tym etapie, czy Wnioskodawca istotnie spełniają warunki dla zakwalifikowanie jego wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę – tak: zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym rangi konstytucyjnej, zakreślających ramy uprawnienia w danym zakresie. Organ musi wpierw wnikliwie rozpoznać sprawę Wnioskodawcy, czemu da wyraz w stosownym uzasadnieniu swojej uchwały. Sąd nie przeprowadzał dowodów z wnioskowanych dokumentów. Nie może mieć to bowiem istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Legalność zamieszkiwania Wnioskodawcy w Lokalu nie ma - jak wskazano wcześniej - kluczowego znaczenia, gdyż przedmiotem wniosku było udzielenie pomocy mieszkaniowej na zasadach ogólnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W razie objęcia skargą uchwał organu samorządu terytorialnego, prawodawca nie przewidział formy ich uchylenie przez sąd administracyjny - tak wniosek skargi. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, wpis sądowy od skargi – 300 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.