II SA/Wa 2041/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.) (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", "ustawa") odmówił wyłączenia stosowania wobec A.K. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Wydana decyzja jest drugą decyzją wydaną w sprawie wniosku A.K. z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów ustawy zaopatrzeniowej, z uwagi na wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocny wyrok z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/19, uchylający decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. nr [...]. Organ uzasadniając wymienioną na wstępie decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ podał, że A.K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 3 miesiące i 20 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 2 miesiące. Organ przyjął, że w sytuacji, w której ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lat i 2 miesięcy, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Analizując drugą przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, iż ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Dalej Minister wskazał, że analiza zebranej dodatkowo dokumentacji pozwoliła skonkretyzować, iż skarżący w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wykonywał czynności służbowe na rzecz Zwiadu WOP, czego odzwierciedleniem jest przypisana zainteresowanemu grupa zwiadowcza, a także nr specjalności wojskowej ([...]) wyodrębniony dla funkcjonariuszy zaszeregowanych w Zwiadzie WOP (tj. karta 3 sygn. akt [...]). Stwierdził następnie, iż pełnienie przez skarżącego służby w ww. formacji równoznaczne było z pełnieniem służby w jednostce wskazanej w art. 13b ustawy, a także wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego. Minister zwrócił też uwagę na to, iż znamiennym punktem rozważań jest fakt podjęcia przez niego dwuletniej nauki w Szkole [...] WOP, co jest jednoznaczne z określonym kierunkiem rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach. Powyższe w ocenie organu przesądza, że taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. W ocenie organu, że długotrwała służba na rzecz totalitarnego pastwa, brak wybitnych osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r., a także operacyjny charakter wykonywanych przez skarżącego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. W skardze z 30 września 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. i wniósł o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 8 a ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że: a. jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę zastosowania przez organ art. 8 a ustawy emerytalnej jest "szczególne uzasadniony przypadek" podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem Skarżącego art. 15 c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. , w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek. b. pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy winno być ono interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącego, c. że okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r. , podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej stanowi, że już od dna 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8 a ustawy emerytalnej, 2. art. 7, art. 77 par. 1 ,art. 75 par. 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. pominięcie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, istotnych okoliczności, w tym nagród , odznaczeń i wyróżnień, pozytywnych opinii i awansów w służbie skarżącego, mających istotne znaczenie dla oceny , zakładając taką konieczność, spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 par. 3 k.p.a. tj. bez jednoznacznego wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznane nagrody, wyróżnienia, odznaczenia Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", istotne w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", 4. art. 153 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., a w szczególności nie odniesienie się do ustalonych okoliczności faktycznych w sprawie, w tym twierdzeń Skarżącego w zakresie spełnienia przez niego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", poprzez nieuwzględnienie przez organ, m.in. że skarżący został odznaczony Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz niewłaściwe uzasadnienie przez organ braku spełnienia przez Skarżącego "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa" w odniesieniu do okoliczności faktycznych w sprawie, a także poprzez wyjście poza ramy wytycznych zawartych w/w wyroku i badanie przesłanek nieokreślonych w przepisie art. 8a ust.1 ustawy emerytalnej; W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz 2325 zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wstępie podać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/WA 1542/19 jest wyrokiem uprzednio wydanym w rozpoznawanej sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra odmawiającą wyłączenia wobec niego stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Okoliczność ta w istotny sposób rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/19 dokonał wykładni pojęć będących dwoma przesłankami wynikającymi z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. "krótkotrwały", a także "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.". Ponadto Sąd nałożył na organ obowiązek ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków, albowiem informacja IPN stanowi element zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podlega ona wszechstronnemu rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał też, że organ w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez KPP w [...] z dnia 9 lutego 2018 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie, pochwały i odznaczenie Brązową Odznaką Zasłużony Policjant nadaną w dniu 1 stycznia 2004 r. Mając powyższe na uwadze, nie chcąc powtarzać twierdzeń wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., należy stwierdzić, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Pomimo nałożonego przez Sąd we wskazanym powyżej wyroku zobowiązania, do dokładnego zbadania przedmiotowej sprawy, Minister poprzestał na dołączeniu do materiału dowodowego kompletnych akt osobowych skarżącego nr [...]. W ocenie Sądu, organ bezkrytycznie dokonał ich analizy z pominięciem zarówno stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, jak również wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku. Ponadto nie zastosował się do dokonanej przez Sąd wykładni przesłanek zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zarzuty skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie biorąc pod uwagę wytycznych i oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/19. W związku z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.sa. Orzekł, jak w sentencji wyroku.