II SA/Wa 2047/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (sprawozdawca), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Danuta Kania, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] sierpnia 2012 r. ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz A. G. kwotę 86 (słownie: osiemdziesiąt sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą na podstawie art. 79 ust. 5 w związku z art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 ze zm.), orzeczono o utracie przez A.G. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: A.G. od dnia [...] czerwca 2009 r. pełni służbę stałą w Biurze Ochrony Rządu, w związku z czym, miejscem pełnienia służby strony jest miasto W. Stałym miejscem zamieszkania funkcjonariusza i jego rodziny w dacie mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej był lokal mieszkalny nr [...], zajmowany na podstawie umowy najmu. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalone zostało decyzją Szefa BOR z dnia [...] czerwca 2009 r. Wymieniona decyzja została zmieniona, kolejno wydanymi każdego roku kalendarzowego, decyzjami Szefa BOR, w związku z koniecznością waloryzacji stawki równoważnika obowiązującą w minionym roku, wskaźnikiem średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych prognozowanym w ustawie budżetowej na rok bieżący (zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków i trybu przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu – Dz. U. nr 58, poz. 539). Na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] listopada 201l r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) A.G. z żoną D. G. nabyli od Gminy [...] lokal mieszkalny nr [...]. Z umowy sprzedaży lokalu wynika, iż cena sprzedaży przedmiotowego lokalu ustalona została na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. z zastosowaniem 90% bonifikaty. Wobec powyższych okoliczności Szef Biura Ochrony Rządu uznał, że istnieje podstawa do cofnięcia funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a Minister Spraw Wewnętrznych, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, powyższe stanowisko podzielił. W ocenie organów obu instancji uzyskanie bonifikaty przy nabyciu od miasta lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach tej jednostki samorządowej, będącej elementem sektora finansów publicznych, w przedmiotowej sprawie należy rozumieć jako pomoc finansową państwa na uzyskanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, co jest podstawą do orzeczenia o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. A.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, której zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, poprzez ich błędną interpretację, która narusza zasady określone w rozdziale 2 działu I Kpa, w szczególności: ← zasadę praworządności – stanowiącą, że organy prowadzące postępowanie działają na podstawie i w granicach prawa i stoją na straży praworządności; ← zasadę słusznego interesu stron; ← zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy; ← zasadę pogłębiania zaufania obywateli, z której wynikają dyrektywy dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż przedmiotowy lokal znajduje się w odległości większej niż 100 km. od miejsca pełnienia służby i spełnia normatywy metrażowe. Oświadczył, iż nie posiada mieszkania w miejscowości pobliskiej. Zatem, zgodnie z art. 76 i 79 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego. Wskazał także, iż sprzedaż przedmiotowego lokalu odbywa się na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ta przewiduje nabywanie lokali w drodze cywilnej umowy zawieranej w formie aktu notarialnego. Natomiast sama bonifikata, przy sprzedaży bezprzetargowej, lokali na rzecz najemców jest władczą wypowiedzią Rady Miasta Gdańska, wyrażająca zgodę na zastosowanie przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnej sprzedaży lokalu stanowiącego własność komunalną obniżki ceny. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, argumentując ja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga z uwagi na podniesione w niej argumenty, jest zasadna. Na wstępie rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazać należy, iż treść art. 79 ust. 5 ustawy o BOR, stanowiącego normę szczególną o charakterze procesowym (lex specjalis wobec przepisów Kpa), nadającą organowi uprawnienia do modyfikowania wcześniej wydanych decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika. Z konstrukcji art. 79 niniejszej ustawy wynika, iż określa ona w ust. 1 i 2 katalog okoliczności które muszą zostać łącznie spełnione przez funkcjonariusza dla uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego. Natomiast uregulowania zawarte w ust. 3 tego przepisu stanowią niezależne od okoliczności wymienionych w ust. 1, skatalogowane przesłanki negatywne, których wystąpienie, uniemożliwia przyznanie powyższego świadczenia. Zatem wystąpienie okoliczności wskazanej w art. 79 ust. 3 pkt 2 – otrzymanie przez funkcjonariusza środków finansowych na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa – stanowi bezwzględną samodzielną przesłankę negatywną do przyznania mu równoważnika pieniężnego, nawet w przypadku spełnienia okoliczności wskazanych w art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o BOR. Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy należy wyjaśnić treść art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR. Brak wyróżnika czasowego wskazuje, iż przepis ten będzie miał zastosowanie do okoliczności otrzymania przez funkcjonariusza środków finansowych na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa w każdym czasie oraz że środki te nie muszą pozostawać w związku z obecnie zajmowanym lokalem mieszkalnym albo domem. Dla zastosowania tego przepisu wystarczające jest skorzystanie przez funkcjonariusza z takich środków zarówno obecnie, jak i w przeszłości. Drugim istotnym elementem przepisu art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR jest pojęcie otrzymania środków z budżetu państwa. Zatem chodzi tu jedynie o środki wyraźnie wyodrębnione przez Skarb Państwa z budżetu i skierowane na cel pomocy finansowej, w uzyskaniu przez beneficjenta środków na zakup czy budowę lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego. Do takich środków należy zaliczyć wszystkie środki pomocy finansowej wyasygnowane z budżetu Skarbu Państwa, uregulowane w pragmatykach służb mundurowych, przeznaczonych na uzyskanie przez funkcjonariuszy tych służb lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego, a zatem środki dostępne tylko dla funkcjonariuszy danych służb. Również do takich środków określonych w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, należy zaliczyć wyasygnowane z budżetu Skarbu Państwa kwoty na umożliwienie uzyskania tanich dla kredytobiorców kredytów na indywidualne lub zbiorowe budownictwo mieszkaniowe, z których to środków funkcjonariusze mogą skorzystać na zasadach ogólnych, jak każdy obywatel. Przenosząc niniejsze rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż oba organy w zaskarżonych decyzjach, nie wykazały aby A.G. kiedykolwiek korzystał ze środków finansowych na uzyskanie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa. W szczególności nie wskazano ani na korzystanie z takich form pomocy w ramach ustawy o BOR, ani innych pragmatyk dla funkcjonariuszy służb mundurowych. Nie wskazano także aby skarżący korzystał z ogólno dostępnych środków pomocowych na cele mieszkaniowe, wyasygnowanych z budżetu państwa. W niniejszej sprawie bezsporne jest uzyskanie przez skarżącego mieszkania ze znaczną bonifikatą ceny jego nabycia. Zasady takiego nabycia lokalu mieszkalnego wynikają z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Podstawą uchwalenia powyższej uchwały były przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jednakże organy obu instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę nie odniosły się do niej, jako do aktu prawa miejscowego, regulującego sprzedaż lokalu stanowiącego własność Miasta Gdańska i przy udzielonej przez to miasto bonifikacie, a zatem nie dostrzegły, iż reguluje ona zagadnienia majątkowe konkretnego samorządu terytorialnego. Przedmiotowy lokal stanowił własność Miasta [...] i Rada Miasta [...] sprzedając ten lokal, decydowała o jego cenie, a zatem podejmowała decyzję w sferze własnego – samorządowego budżetu, a nie budżetu Skarbu Państwa. Organy obu instancji twierdzą, iż należy postawić znak równości pomiędzy uzyskaną przez skarżącego od samorządu terytorialnego bonifikatą na zakup lokalu, a pomocą mieszkaniową udzieloną ze środków budżetu państwa. Jednakże ani Szefa Biura Ochrony Rządu, ani Minister Spraw Wewnętrznych w uzasadnieniach swoich decyzji nie wykazali argumentów prawnych na poparcie tej tezy. Niedopuszczalne jest stawianie znaku równości pomiędzy Budżetem Państwa i własnością państwa, a budżetem samorządu terytorialnego i jego prawem własności. Natomiast wskazana wyżej uchwała Rady Miasta [...] oraz przepisy ustaw, w oparciu o które została uchwalona, nie wskazują aby przedmiotowa bonifikata był subsydiowana ze środków budżetu państwa. Takiej tezy nie udowodniono także w uzasadnieniu zaskarżonej, jaki i utrzymanej w mocy decyzji. Podkreślenia wymaga, iż dla prawidłowości takiej argumentacji, należało by wskazać wyraźne instytucje prawne, usystematyzowane w konkretnych aktach prawnych, kierujące pomoc finansową państwa na cel zapewnienia bonifikaty w wykupie przez najemców od samorządów terytorialnych najmowanych lokali komunalnych i wyasygnowanie przez Skarb Państwa na ten cel środków budżetowych. Wskazać tu należy, iż ustawa o BOR, w przeciwieństwie np. do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), powyższe ograniczenie co do korzystania z finansowych środków pomocowych w celach mieszkaniowych ogranicza jedynie do środków z budżetu państwa, co wynika wprost z normy art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR. Gdyby ustawodawca chciał to ograniczenie rozszerzyć na inne środki pomocowe desygnowane na ten cel przez inne podmioty, wskazał by je wprost, tak jak to uczynił np. w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wymieniając – jako przesłanki negatywne – poza nabyciem lokalu od Skarbu Państwa czy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, także nabycie lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia. Zatem nieuprawniona jest dokonywana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, wykładnia rozszerzająca pojęcia "ze środków budżetu państwa" zawartego w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 (zwrot kosztów podróży z miejsca zamieszkania skarżącego do sądu i z powrotem) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.