II SA/Wa 2049/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu [...] w trybie odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego Zarządu Województwa [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu [...] po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu [...] K. R. w trybie odwołania. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu [...] uznała, że rzeczywistym powodem zamiaru rozwiązania z radnym umowy o pracę jest uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie stanowiska dotyczącego konsolidacji szpitali: [...] Specjalistycznego Centrum Zdrowia im. [...] i Szpitala Kolejowego im. [...] w [...]. Tym samym Rada uznała, że powodem zamiaru rozwiązania umowy o pracę z K. R. jest wykonywanie mandatu radnego. Uchwała wpłynęła do Urzędu Marszałka Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r., stosownie do treści art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały i ponowne rozpoznanie wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. We wniosku Marszałek Województwa [...] zarzucił Radzie naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 8 Kodeksu pracy. Wskazał, że przesłanki rozwiązania z radnym stosunku pracy określone zostały we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. i w żaden sposób nie są one zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez K. R. mandatu radnego lecz wiążą się z niewłaściwym zarządzaniem Szpitalem Kolejowym w [...]. Rada Powiatu [...] rozstrzygając wniosek powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy oraz odpowiednio się do nich ustosunkować – czego nie uczyniła, przez co dopuściła się rażącego naruszenia powołanych wyżej norm prawnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Powiatu [...] podjęła w dniu [...] sierpnia 2013 r. uchwałę nr [...], w której stwierdziła że uchwała z dnia [...] czerwca 2013 r. Rady Powiatu [...] nr [...] nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazała, że po zapoznaniu się z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa i stwierdzeniu, że nie wnosi ono nowych okoliczności do wniosku z dnia [...] maja 2013 r., brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania. W związku z powyższą uchwałą Zarząd Województwa [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną wykładnię oraz naruszenie art. 8 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną we wniosku skierowanym do Rady oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, iż przesłanki rozwiązania stosunku pracy z radnym wynikają z protokołu kontroli przeprowadzonej w Szpitalu Kolejowym w [...] zarządzanym przez K. R. W wyniku ustaleń kontroli stwierdzono istotne naruszenia obowiązujących w szpitalu zasad gospodarowania majątkiem szpitala wynikających z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie Zasad postępowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie i uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o tej samej nazwie. Wskazane w piśmie przyczyny w żaden sposób nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego K. R. mandatu radnego, lecz wiążą się z niewłaściwym zarządzaniem Szpitalem Kolejowym w [...]. Rada Powiatu [...] rozstrzygając wniosek Marszałka [...], powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy oraz odpowiednio się do nich ustosunkować, to jest wskazać przesłanki, dla których wskazane motywy nie uwzględniła i wskazać przesłanki, dla których uznała, że rzeczywistym powodem zamiaru odwołania K. R. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Kolejowego w [...] są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w tym związane z podjęciem przez Radę Powiatu uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Ponieważ Rada Powiatu [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, wyżej wskazanych obowiązków prawem przewidzianych nie zachowała, dopuściła się rażącego naruszenia powołanych norm prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że podjęcie uchwały przez Radę Powiatu [...] poprzedzone było analizą wskazanych przez Marszałka Województwa [...] przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym K. R., jak również okoliczności związanych z wcześniejszymi działaniami radnego, przeciwstawiającymi się realizacji koncepcji Zarządu Województwa [...] w zakresie konsolidacji Szpitala Kolejowego z [...] Centrum Specjalistycznym im. [...] w [...]. Radny bowiem był zwolennikiem innej koncepcji proponowanej przez samorząd powiatowy – konsolidacji Szpitala Kolejowego w [...] ze Szpitalem Powiatowym w [...], mając na względzie interes mieszkańców Powiatu [...] i konieczność zapewnienia im dostępu do szerokich i specjalistycznych usług medycznych. Koncepcja Województwa [...], zdaniem radnego, ograniczałaby dostępność usług medycznych dla mieszkańców Powiatu [...]. Rada Powiatu [...] dysponowała także stanowiskiem Klubu Radnych [...] Wspólnoty Samorządowej, z którego wynikało, że "Radny K. R. broniąc interesów mieszkańców Powiatu, nie poparł sposobu działania Zarządu Województwa [...] w tej sprawie, czym naraził się na szykany ze strony swego pracodawcy". Rada Powiatu [...] posiadała również wiedzę dotyczącą wieloletniego, prawidłowego zarządzania Szpitalem Kolejowym w [...], który niejednokrotnie zajmował wysokie miejsce w rankingach szpitali na [...] i w kraju. Ponadto Rada Powiatu [...] poinformowana została, iż Rada Społeczna Szpitala Kolejowego w [...] pozytywnie zaopiniowała całokształt pracy kierownika zakładu i wniosła o przyznanie mu nagrody w możliwie najwyższej wysokości za 2012 r. Rada Społeczna wskazała na poprawiony wynik finansowy szpitala, zmniejszenie strat, zmniejszenie wskaźnika kosztów, podpisanie umowy z [...] Jednostką Wdrażania Projektów Unijnych opiewającą na 15 mln. zł na realizację trzech projektów unijnych oraz pozytywne zaopiniowanie sprawozdania finansowego przez niezależnego biegłego rewidenta. Wobec powyższego Rada Powiatu [...] uznała, że istotnie rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy w trybie odwołania z radnym K. R. są jego działania związane z wykonywaniem mandatu radnego w interesie mieszkańców Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wskazał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 i poz. 645) "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." O motywach, jakimi kierowała się Rada rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Rada powinna więc zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz odpowiednio się do nich ustosunkować. W niniejszej sprawie przedstawione przez Marszałka Województwa [...] przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radnym nie zostały w żaden sposób ocenione przez Radę Powiatu [...]. Tym bardziej, że we wniosku tym Marszałek Województwa [...] wskazał, iż Zarząd Województwa [...] podjął decyzję o wszczęciu działań zmierzających do odwołania K. R. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Kolejowego w [...] w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w szpitalu i stwierdzonymi nieprawidłowościami polegającymi na: 1) Naruszeniu § 3 ust. 4 i 5 Zasad postępowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz § 4 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 Zasad postępowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. 2) Naruszeniu § 3 ust. 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 Zasad postępowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. 3) Naruszeniu § 2 ust. 1 Regulaminu organizowania przetargów przy wydzierżawianiu i wynajmowaniu nieruchomości znajdujących się we władaniu SPZOZ, stanowiącego załącznik nr 3 do Zasad postępowania, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. 4) Naruszeniu § 4 ust. 2 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W tej sytuacji Rada Powiatu [...] powinna w sposób należyty odnieść się do powołanych we wniosku okoliczności, natomiast odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczyły sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, nastąpiła z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, zdaniem Sądu, że Rada Powiatu [...] w zaskarżonej uchwale nie wykazała dlaczego uznała, iż rzeczywistym powodem rozwiązania z K. R. umowy o pracę jest uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie konsolidacji szpitali: [...] Specjalistycznego Centrum Zdrowia i Szpitala Kolejowego w [...], a nie okoliczności podane we wniosku Marszałka Województwa [...]. Tymczasem, aby było możliwe wydanie uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to przy podaniu innej podstawy przez pracodawcę należy w sposób przekonujący uzasadnić, dlaczego nie daje się wiary tym właśnie podstawom wskazanym przez pracodawcę, zaś w zaskarżonej uchwale takiego uzasadnienia zabrakło. Wskazać również należy, że żadnego uzasadnienia nie zawiera również uchwała Rady Powiatu [...] podjęta w dniu [...] sierpnia 2013 r. nr [...], która nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.