II SA/Wa 2049/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala sprzeciw. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji trudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r, poz. 1065 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez J. S. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie 5.456,30 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. J. S. został zarejestrowany jako bezrobotny. Decyzją nr [...] zostało przyznane skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] września 2015 r. Świadczenie wypłacone za okres od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. w kwocie 5.456,30 zł było świadczeniem nienależnym, ponieważ z posiadanych dokumentów wynika, że w dniu [...] marca 2015 r. skarżący podjął pracę, zatem nie spełniał warunków określonych w definicji osoby bezrobotnej, o której mowa art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W związku z powyższym wydano decyzję nr [...], w której orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z powodu podjęcia pracy od dnia [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto organ podał ustawową definicję świadczenia nienależnego. J. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawiera ściśle określone przesłanki, w oparciu o które pobrane świadczenie uważa się za nienależne. Organ administracji publicznej nie może żądać zwrotu świadczenia na podstawie innej przesłanki niż określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Starosta [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał przesłanki określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na podstawie której żąda od J. S. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] w przedmiotowej sprawie naruszył również przepisy art. 107 k.p.a., bowiem uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Starosta [...]nie wskazał faktów, w oparciu o które wydał zaskarżoną decyzję, jak również nie wskazał dowodów na których się oparł wydając decyzję z dnia [...] września 2017 r. o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 5.456,30 zł. Organ II instancji zwrócił uwagę, że Starosta [...] w decyzji z dnia [...] września 2017 r. podał jedynie finalną kwotę, do zwrotu której skarżący jest zobowiązany, nie przedstawił jednak sposobu przeprowadzenia obliczeń, w następstwie których ustalił wysokość kwoty do zwrotu. Wojewoda [...] podkreślił, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić, czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] w przedmiotowej sprawie uchybił powyższym zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia. W związku z powyższym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i ustalenia, która z przesłanek wymieniona w art. 76 ust. 2 zachodzi w przedmiotowej sprawie i na podstawie której Starosta [...] będzie żądał od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W zależności od wyników tych ustaleń, organ I instancji, wyda stosowną decyzję administracyjną. Od powyższej decyzji J. S. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie podlegał uwzględnieniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Analiza przepisów rozdziału 3 a P.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k p a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie przesądza jej rozstrzygnięcia sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (v. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwaiifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] nie naruszył tym samym art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie go zastosował. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Przypadki, w których pobrane świadczenie uważa się za nienależnie pobrane wylicza w sposób wyczerpujący przepis art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest zatem ustalić, czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności, jaki to jest okres oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Wojewoda [...] uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia prawidłowo stwierdził, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Starosta [...] nie wskazał bowiem, która z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie dokonał więc podstawowych ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. Prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził również, że Starosta [...] w przedmiotowej sprawie naruszył także art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Starosta [...] nie podał faktów i nie wskazał dowodów, na których się oparł wydając decyzję o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 5.456,30 zł. Ponadto nie przedstawił sposobu przeprowadzenia obliczeń, w następstwie których ustalił wysokość kwoty do zwrotu. Zdaniem Sądu podjęcie decyzji w tym zakresie wymagałoby przeprowadzenia przez Wojewodę [...] obszernego postępowania dowodowego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływa bowiem na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co zasadnie stwierdził Wojewoda. Trafnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne i ustalić, która z przesłanek wymieniona w art. 76 ust. 2 zachodzi w - przedmiotowej sprawie i na podstawie której ewentualnie Starosta [...] zażąda od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W zależności od wyników tych ustaleń, organ I instancji, wyda stosowną decyzję administracyjną. Wydana decyzja musi zaś odpowiadać wymogom wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia Wojewody, w zaskarżonej sprzeciwem decyzji są więc prawidłowe. Wojewoda [...] zasadnie tym samym uchylił decyzję organu I instancji i prawidłowo określił w jakim zakresie i w jaki sposób organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.