II SA/Wa 205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Janusz Walawski Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2013 rok - oddala skargę - Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 - 2, § 3, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 litera a, § 4 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), K. F., funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] października 2013 roku Komendant [...] Straży Granicznej [...], przyznał nagrodę roczną za 2013 r. w 09/12 i 03/30, wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym: starszy specjalista w I (Pierwszej) Sekcji [...] w Wydziale [...], etat: kpt. w 07 (siódmej) grupie uposażenia w zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, z przyznanym na czas nieokreślony dodatkiem służbowym w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej, z dodatkiem za posiadany stopień Straży Granicznej w wysokości 0,797 kwoty bazowej oraz z dodatkiem za wysługę lat w wysokości 13 (trzynaście) % należnego uposażenia zasadniczego. Kwota bazowa została określona w art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 169) w wysokości 1523,29 zł. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ podał, że [...]. SG K. F. z dniem [...] października 2013 r. został rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej. Organ, powołując się na § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej, podał że funkcjonariuszowi w służbie stałej i przygotowawczej, pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego, przyznaje się nagrodę roczną w wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda. W przypadku kiedy funkcjonariusz pełni służbę przez część roku kalendarzowego, nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, przy czym okres służby ustala się w pełnych miesiącach i dniach, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc służby, dodając okresy służby krótsze od miesiąca. K. F. od tego rozkazu personalnego odwołał się, wskazując, że nie ujęto w nim wszystkich należnych mu składników uposażenia związanych z pełnieniem przez niego służby w Wydziale [...]. Wskazał, że w skarżonym rozkazie nie został ujęty składnik uposażenia, o jakim mowa w § 9 ust. 5 pkt 3, a jaki powinien on otrzymywać od dnia 1 listopada 2009 r., kiedy to został przeniesiony do pełnienia służby w [...]. Wskazał też, że nie jest mu wiadomo, ażeby do dnia zwolnienia ze służby w SG nie był przeniesiony poza tenże wydział (przynajmniej z takowym rozkazem nie zapoznawano go). Skutkowało to wypłaceniem mniejszych świadczeń pieniężnych związanych z jego odejściem ze służby w SG. Ponadto wniósł o wypłacenie mu brakujących świadczeń pieniężnych wraz z należnymi odsetkami ustawowymi począwszy od [...] października 2013 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, było przyznanie K. F. prawa do nagrody rocznej za rok 2013, w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, z dniem [...] października 2013 roku. Materialnoprawną podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły: art. 112 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych | zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270). Organ podał, że w myśl tych przepisów, funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną w wysokości miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda. Funkcjonariuszowi, który pełni służbę przez część roku kalendarzowego, nagrodę przyznaje się proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Wypłata nagrody funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby następuje w ostatnim dniu służby. Organ podał, że jak wynika z powyższego, zaskarżony rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego wyłącznie w zakresie jego uprawnień do nagrody rocznej za 2013 r. nie stanowił natomiast o przyznaniu funkcjonariuszowi składników uposażenia, w tym nie ustalał prawa do zwiększenia dodatku służbowego. Organ podał też, że wskazanie w rozkazie personalnym o przyznaniu nagrody rocznej takich danych, jak nazwa stanowiska służbowego, grupa uposażenia, przyznane dodatki czy ich wysokość, ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje w tym zakresie na nowo praw i obowiązków funkcjonariusza. Rozkaz taki nie stanowi decyzji, na mocy której przyznaje się funkcjonariuszowi uposażenie, czy też dodatki do tego uposażenia. Organ rozstrzygający o przyznaniu nagrody rocznej zobligowany jest jedynie, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), zamieścić w rozkazie personalnym informacje określone w § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, tj. rozstrzygnięcie oraz inne informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy osobowej, w której jest wydawany. Wszelkie inne kwestie poza rozstrzygnięciem, stanowiące elementy ww. decyzji, istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych. Wobec czego mają one wyłącznie charakter formalny (informacyjny) i nie dotyczą wskazanej wyżej istoty rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego, rozstrzygając o przyznaniu K. F. nagrody rocznej za 2013 r. Komendant [...] Straży Granicznej nie mógł stanowić o przyznaniu wymienionemu zwiększenia dodatku służbowego. Powyższe może bowiem nastąpić wyłącznie drodze odrębnego postępowania. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, iż podane w zaskarżonym rozkazie personalnym składniki uposażenia K. F. były właściwe na dzień jego wydania. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi K. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił decyzji: - błędne ustalenia stanu faktycznego, poprzez ocenę, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Straży Granicznej zawierał właściwe składniki uposażenia; - nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zakresu wskazanych w odwołaniu; - naruszenie przez organ art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 10 kpa oraz rozdziału III kpa, poprzez nieprzesłanie wraz z postanowieniem skarżącemu uwierzytelnionej kserokopii akt postępowania administracyjnego, związanego z wnioskiem skarżącego, pomimo złożonego w odwołaniu wniosku o jej przesłanie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego Komendanta [...] Straży Granicznej, jako naruszających prawo i wydanie nowego o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego; spowodowanie przesłania skarżącemu przez Komendanta Głównego SG uwierzytelnionej kserokopii akt postępowania administracyjnego, związanego ze złożonym przez skarżącego wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. F. przypomniał stan sprawy i wskazał, że Straż Graniczna, jako podmiot funkcjonujący w ramach szeroko rozumianego porządku prawnego, jest zobowiązana do działania na podstawie i w graniach prawa. Wskazał też, że sam Komendant Główny w skarżonej decyzji, przywołując przepisy ustawy o Straży Granicznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeń podał, że: "w myśl cytowanych przepisów funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną w wysokości miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda". Skarżący wskazał też, że w swoim odwołaniu z dnia 15 października 2013 r. wniósł o wypłacenie brakujących świadczeń pieniężnych wraz z należnymi odsetkami ustawowymi począwszy od [...] października 2013 r. Podkreślił, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Podał, że dotyczy to również przepisów ujętych w § 9 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. F. skargi od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą materialnoprawną decyzji w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej, zwalnianemu ze służby stałej w Straży Granicznej, z dniem [...] października 2013 r., za 2013 r. w 09/12 i 03/30, w wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, był przepis art. 112 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 - 2, § 3, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 litera a, § 4 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.). Przesłanki faktyczne umożliwiające zastosowanie w stosunku do skarżącego tej regulacji ani sama istota rozstrzygnięcia organu nie były, ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestionowane. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej ukształtowało sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Straży Granicznej tylko i wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego (por. wyrok NSA z 21 maja 2009 r., I OSK 916/08). Następstwem tej decyzji było m.in. przyznanie skarżącemu nagrody rocznej Wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814), sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego. Sprawami osobowymi są sprawy związane z przyjęciem do służby w Straży Granicznej, zwolnienie z tej służby oraz stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego, mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie lub odwołanie z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia czy też ustalenie prawa do nagrody rocznej i nagrody jubileuszowej (pkt 12 § 4 ust. 2 pow. rozporządzenia). Stosownie zaś do § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, w rozkazie personalnym zamieszcza się rozstrzygnięcie oraz inne informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy osobowej, w której jest wydawany, a w szczególności: 1. oznaczenie przełożonego w sprawach osobowych, 2. datę wydania, 3. podstawę prawną, 4. stopień, imię i nazwisko, imię ojca oraz numer identyfikacyjny PESEL funkcjonariusza, 5. charakter służby (kandydacka, przygotowawcza lub stała), 6. nazwę jednostki organizacyjnej i stanowisko służbowe funkcjonariusza, 7. grupę zaszeregowania stanowiska służbowego funkcjonariusza oraz przyznanie dodatku do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, 8. uzasadnienie faktyczne i prawne, 9. pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych i zaskarżenia, 10. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wszelkie inne kwestie poza rozstrzygnięciem dotyczącym nagrody rocznej, stanowiące elementy decyzji personalnej, mają wyłącznie charakter formalny (informacyjny) i nie dotyczą wskazanej wyżej istoty rozstrzygnięcia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była sprawa przyznania skarżącemu nagrody rocznej, w związku ze zwolnieniem go ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] października 2013 r., to pozostałe elementy zawarte w części opisowej decyzji nie mogły przesądzać o naruszeniu prawa w zakresie samej istoty rozstrzygnięcia. Wszystkie kwestie, o których mowa w tym wniosku, a odnoszące się do składników uposażenia, zostały bowiem uregulowane we wcześniejszych aktach dotyczących skarżącego lub wynikają z mocy prawa i nie zachodziła jakakolwiek potrzeba ich ponownego określenia. Przedmiotowy rozkaz nie kształtował uprawnień skarżącego w sferze uposażenia i dodatków do uposażenia, a jedynie zawierał zapisy informacyjne w podanym zakresie. Niezależnie od wskazanych przez Sąd argumentów, stwierdzić należy, że jak wynika z analizy akt personalnych skarżącego, wystąpił on pismem z dnia 4 października 2012 r. do Komendanta [...] Straży Granicznej z wnioskiem o wypłacenie mu dodatku, o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, wskazując, że dodatek ten mu się należy. Wskazał też, że pismo dotyczące tego dodatku wnosił już 24 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na to pismo Naczelnik [...] Straży Granicznej pismem z dnia 7 listopada 2012 r. poinformował skarżącego, że istotnie Naczelnik Wydziału [...], w dniu 16 czerwca 2012 r. wystąpił z takim wnioskiem do Komendanta [...] Straży Granicznej o przyznanie takiego dodatku podległym mu funkcjonariuszom przedmiotowego zwiększonego dodatku od lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Nie mniej jednak Komendant [...] Straży Granicznej, powołując się na art. 125 ustawy i fakt przebywania skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim odstąpił od wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego w stosunku do skarżącego, o czym został poinformowany pismem. Skarżący pismem z dnia 29 lipca 2012 r. odwołał się od tego pisma z dnia [...] listopada 2012 r., uznając je za decyzję. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził niedopuszczalność odwołania na powyższe pismo. Tak więc, jak wskazuje analiza akt personalnych skarżącego, skarżący nie miał przyznanego dodatku, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 wskazanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Wskazać należy ponadto, że w orzecznictwie przyjmuje się, że elementy decyzji o zwolnieniu ze służby, mające wyłącznie charakter informacyjny, nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Decyzja częściowa może być wydana bowiem tylko wtedy, gdy chodzi o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i tylko wówczas, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia samodzielnego (zob. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 460). To samo dotyczy rozstrzygnięcia odnośnie nagrody rocznej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznając, że wskazane w skardze naruszenia przepisów postępowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.