II SA/Wa 2051/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dodatkowego wynagrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 25 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. nr 218, poz. 1699 z późn. zm.) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. nr 108, poz. 1141 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą [...] C. G. wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za okres od [...] lipca 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. z tytułu czasowego pełnienia obowiązków. W sprawie organy ustaliły następujący stan faktyczny. Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] rozkazem dziennym nr [...] z dnia [...] września 2008 r. powierzył z dniem [...] lipca 2008 r. [...] C. G. czasowe pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] WKU [...], a także na podstawie art. 88 ust 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2008 Nr 141 poz. 892 ze zm.) oraz § 2 ust 1, pkt 2 oraz ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108 poz. 1141 ze zm.) przyznał mu na czas pełnienia obowiązków służbowych ma ww. stanowisku wynagrodzenie dodatkowe w kwocie 140 zł miesięcznie. Powyższe dodatkowe wynagrodzenie zostało wypłacone ww. żołnierzowi w kwocie 630 zł, a następnie wyegzekwowano jego zwrot wskutek uznania za nienależne. W dniu 31 grudnia 2010 r. C. G. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z wnioskiem, przekazanym właściwemu w sprawie Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień [...], o wypłatę zaległych należności finansowych, przyznanych mu rozkazem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Stwierdził, że powyższy rozkaz nigdy nie został uchylony ani zmieniony, a jego wyciąg był przekazany do pionu księgowego WSzW w W. Jednocześnie oświadczył, że obowiązki powierzone mu powyższym rozkazem wykonywał do [...] grudnia 2010 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków służbowych, wskazując, że wnioskodawcy powierzono czasowe wykonywanie obowiązków na stanowisku niższym, co nie odpowiada przepisowi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. nr 243 poz. 1788), zgodnie z którym żołnierzowi można powierzyć czasowe pełnienie obowiązków służbowych na jednym równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym. Zatem w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie wypłacania żołnierzom dodatkowego wynagrodzenia, określające konsekwencje powierzenia żołnierzowi czasowego wykonywania obowiązków służbowych, którą jest dodatkowe wynagrodzenie. Następnie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania C. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1745/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a także określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji naruszyły reguły postępowania administracyjnego, wskazane w art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 kpa i 107 § 3 kpa. W związku z tym Sąd zobowiązał organy do dokonania ponownej analizy przepisów prawa materialnego, które organ stosował uzasadnienia swojego stanowiska w sposób odpowiadający warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 25, art. 88 ust. 1 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk oraz art. 104 § 1 kpa odmówił C. G. wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za okres od [...] lipca 2008 r. do [...] grudnia 2010 r., z tytułu czasowego pełnienia obowiązków. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy art. 25 i art. 88 ust. 1 ustawy pragmatycznej, co prawda są przesłanką przyznania dodatkowego wynagrodzenia, ale fakt ten musi być udowodniony i bezsprzeczny, co w tym przypadku nie jest już jednoznaczne i oczywiste chociażby z tego względu, że art. 25 ust. 2 ustawy pragmatycznej stanowi, że okres powierzenia czasowego pełnienia obowiązków nie może być jednorazowo dłuższy niż piętnaście miesięcy, który nie został przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] zastosowany, a więc wątpliwym jest czy powierzenie przedmiotowych obowiązków w rozpatrywanym okresie było skuteczne. Ponadto stwierdził, że zastosowanie przepisów ustawy i rozporządzenia w związku z prowadzonym postępowaniem o szkodzie w mieniu uznano za zasadne. W tej sytuacji podtrzymano główną przesłankę odmowy wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków dla C. G. na wskutek przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk. Przepis ten w brzmieniu "§ 12. 1. Żołnierzowi można powierzyć czasowe pełnienie obowiązków służbowych na jednym równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym.", nie podlega ocenie zasadności i celowości przez wojskowego komendanta uzupełnień, a jedynie wykonaniu, co było główną podstawą do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji C. G. zarzucił jej obrazę art. 25 ust. 1 i 4 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wypłatę spornego wynagrodzenia. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania w decyzji z dnia [...] września 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i powtórzył za organem I instancji argumenty przemawiające za brakiem uprawnienia żołnierza do przyznania mu spornego wynagrodzenia. Dodatkowo zauważył, że kwestia braku uprawnienia wnioskodawcy do przedmiotowego świadczenia była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1745/11 i z analizy przedmiotowego wyroku nie wynika, by działanie organów było niedopuszczalne, Sąd uchylił wydane decyzje jedynie z przyczyn proceduralnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której zarzucił obrazę przepisów art. 25 ust. 1 i 3 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich całkowite zignorowanie i przyjęcie w skarżonej decyzji, że podstawową i jedyną przyczyną niewypłacania przysługującego dodatkowego wynagrodzenia z tytułu czasowego pełnienia obowiązków służbowych jest § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, co można uznać za rażące naruszenie prawa materialnego; obrazę przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, wydanego na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy pragmatycznej, które spełnia wszelkie wymogi poprawnej legislacji zawarte w upoważnieniu ustawowym, a któremu nie dano żadnej wiary; wątpliwość kluczowego w rozstrzygnięciu skarżonej decyzji przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, który ewidentnie wydaje się być niezgodny z upoważnieniem zawartym w art. 46 ust. 1 ustawy pragmatycznej; naruszenie przepisu art. 8 kpa, ponieważ skarżony organ podejmując początkowo decyzję o wypłacie należności z tytułu czasowego pełnienia obowiązków, a następnie kwalifikując to zdarzenie, jako szkodę i wymuszając zwrot wypłaconych należności przyczynił się do utraty mojego zaufania do prowadzonego postępowania; nieuzasadnione stwierdzenie, że rozkaz [...] z dnia [...] września 2008 r. nie spełniał wymogów formalnych, gdyż nie zawierał daty zwolnienia z pełnienia obowiązków. Wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji; 2) uznanie, iż zapis § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. jest niezgodny z ustawą pragmatyczną i niemający zastosowania w przypadku skarżonej decyzji; 3) zwrócenie się do Ministra Obrony Narodowej o zmianę rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk poprzez skreślenie jego § 12. Dodatkowo wskazał, że gdyby Sąd nie mógł uwzględnić wniosków, o których mowa w pkt. 2 i 3, wnosi o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (§ 12) z ustawą pragmatyczną. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga C. G. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U z 2010 r., nr 90, poz.593 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu, któremu przez okres co najmniej dwóch miesięcy dodatkowo powierzono czasowe pełnienie obowiązków służbowych w trybie określonym w art. 25, przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 zd. 1 cytowanej ustawy dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy jest wyznaczony na stanowisko służbowe, może dodatkowo powierzyć żołnierzowi czasowe pełnienie obowiązków służbowych w tej jednostce na stanowisku nieobsadzonym lub obsadzonym, na którym wyznaczony żołnierz czasowo nie wykonuje zadań służbowych. Stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu okres, o którym mowa w ust. 1, nie może być jednorazowo dłuższy niż piętnaście miesięcy. Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że bezwzględną przesłanką dodatkowego wynagrodzenia jest wystąpienie powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych w trybie określonym w art. 25 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przy czym sytuacja taka musi się utrzymywać przez okres co najmniej dwóch miesięcy. Oznacza to, że okoliczność powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych przez okres co najmniej dwóch miesięcy musi być w sprawie udowodniona i bezsprzeczna (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1186/10, publ. LEX nr 951941). W niniejszej sprawie Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] rozkazem dziennym nr [...] z dnia [...] września 2008 r. powierzył z dniem [...] lipca 2008 r. [...] C. G. czasowe pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] WKU [...], a także na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 ust. 1, pkt 2 oraz ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia przyznał mu na czas pełnienia obowiązków służbowych ma ww. stanowisku wynagrodzenie dodatkowe w kwocie 140 zł miesięcznie. W wyniku czego wypłacono skarżącemu powyższe wynagrodzenie w kwocie 630 zł, a następnie wyegzekwowano jego zwrot wskutek "uznania za nienależne". W tym miejscu należy dokonać bliższej analizy owego "uznania za nienależne", jak bowiem podkreśla sam organ rozkaz dzienny nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nigdy nie został uchylony, ani w żaden inny sposób zmieniony. Zatem w obecnym stanie faktycznym i prawnym rozkaz ten ma charakter obowiązujący, stąd też ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zarówno organ I, jak i II instancji wskazują, że przedmiotowy rozkaz nie miał charakteru czasowego powierzenia obowiązków służbowych w trybie art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy. Jednakże twierdzenie to jest sprzeczne z treścią tego rozkazu oraz celem, w jakim został on wydany i w pewnej części wykonany. Nawet jeżeli zawiera on pewne uchybienia, czy brak w nim określonych elementów nie zmienia to faktu, że rozkaz ten został wydany w trybie cytowanego art. 25 ustawy i do tej pory nie został w żaden sposób zmieniony, ani uchylony. Nie sposób zatem go pominąć, natomiast "uznanie za nienależne" przyznanego wynagrodzenia nie miało żadnej mocy prawnej i nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Odpowiadając natomiast na stwierdzenie organu II instancji, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i ten nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, wytknął bowiem tylko uchybienia proceduralne, należy wskazać, że jest ono chybione. Sąd rozpoznający sprawę II SA/Wa 1745/11 nie odniósł się do prawidłowości działań organu, ponieważ z zaskarżonych wówczas decyzji nie wynikało dlaczego organ odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zatem brak było możliwości odniesienia się do stanowiska organu, dlatego też decyzje zostały uchylone, a organ zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z poszanowaniem zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach, w ocenie Sądu, nie w pełni zrealizowane zostały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. Organy w dalszym ciągu bowiem nie odpowiedziały na zarzuty i wątpliwości skarżącego dotyczące zastosowania w sprawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. nr 218, poz. 1699 ze zm.). Zarzut ten skarżący konsekwentnie podnosi we wszystkich swoich wystąpieniach, a organy rozpoznające sprawę ani razu nie wyjaśniły dlaczego w sprawie, w ich ocenie, zastosowanie ma właśnie ten przepis. Nie wystarczy bowiem wskazanie, że przepis ten ma zastosowanie, skoro skarżący podnosi, że został on umiejscowiony w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46 ustawy pragmatycznej, który stanowi delegację ustawową do wydania aktu o tematyce tam określonej, a nie na podstawie art. 25, czy art. 88 ustawy, w których uregulowane zostało czasowe powierzenie obowiązków i dodatkowe wynagrodzenie z tego tytułu. Kwestia ta jest niezwykle istotna, bowiem to z uwagi na wymogi określone w § 12 cytowanego rozporządzenia, a nie określone w art. 25 ustawy, organy uznały, że skarżącemu nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Zatem organ obowiązany jest ze szczególną starannością wyjaśnić skarżącemu dlaczego w jego ocenie przepis ten ma zastosowanie. Organ winien odpowiedzieć na wątpliwości skarżącego co do dwóch różnych pojęć: "powierzenia" i "wyznaczenia na stanowisko". Dopiero przeprowadzenie analizy w tym zakresie będzie stanowiło pełne wykonanie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. Powyżej wskazane uchybienia zarówno w zakresie niewykonania wytycznych Sądu, jak i nie wzięcie pod uwagę istniejącego rozkazu dziennego nr [...] z dnia [...] września 2008 r. mają wpływ na wynik sprawy, dlatego też obie decyzje podlegają uchyleniu. Organ ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do faktu pozostawania w obrocie rozkazu dziennego z dnia [...] września 2008 r., a także wykonana w całości wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1745/11. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.