II SA/Wa 2055/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie trybu realizacji uprawnień informacyjnych 1. stwierdza nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r.; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz I. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P. wnosił o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019r. Prezydent Miasta [...] Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2019r. ustalił następujący tryb realizacji uprawnień informacyjnych Radnych Rady Miasta [...]: 1. Radny, który chce skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgłasza swoje żądanie na piśmie do Prezydenta Miasta [...], zwanego dalej "organem". 2. Organ, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje żądanie radnego, przesyła kopię tego żądania do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8 , i rozstrzyga, czy realizacja tego żądania jest możliwa i zgodna z prawem; 3. W procesie rozstrzygania, o którym mowa w ust. 2 organ dokonuje analizy pod kątem przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46 WE ( Ogólne rozporządzenie o ochronie danych), przepisów art. 23 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 20ł8r. poz. 1025 ze zm.) dotyczącego dóbr osobistych, przepisów obejmujących inne tajemnice prawnie chronione (przedsiębiorstwa, zamówień publicznych, postępowania administracyjnego, pomocy społecznej, skarbowe oraz zakazów wynikających z przepisów o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 412 ze zm.); 4. W przypadku, w którym organ rozstrzygnie, że realizacja żądania radnego jest niemożliwa lub niezgodna z prawem, sporządza w formie pisemnej odmowę, którą kieruje wraz z uzasadnieniem do radnego i przesyła do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8; 5. W przypadku, w którym żądanie radnego ma charakter wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zachodzą przesłanki odmowy jej udostępnienia, właściwy organ administracji publicznej wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odmowie, o której mowa w ust. 4, wskazuje się wówczas tylko to, że żądana informacja nie mogła zostać udostępniona z przyczyn wskazanych w decyzji; 6. W przypadku, w którym organ rozstrzygnie, że realizacja żądania radnego jest możliwa i zgodna z prawem, określi on warunki organizacyjno-techniczne wykonania tego żądania. Informację o tych warunkach organ przekazuje radnemu i przesyła do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8; 7. Realizacja żądania radnego nie może nastąpić później niż w terminie 14 dni od dnia jego zgłoszenia organowi, chyba że wiązałoby się to ze znacznym nakładem sił i środków. W takim przypadku żądanie radnego następuje nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia jego zgłoszenia organowi. 8. 1) Przewodniczący Rady Miasta przy pomocy pracowników Biura Rady prowadzi rejestr żądań radnych, w którym są gromadzone: a) kopie zgłoszonych przez radnych żądań, o których mowa w ust. 1; b) odmowy realizacji zgłoszonych przez radnych żądań, o których mowa w ust.4; c) informacje o organizacyjno-technicznych warunkach wykonania żądania radnego, o których mowa w ust. 6; d) informacje o dacie realizacji żądań radnych, o których mowa w ust. 1. 2) Rejestr żądań radnych jest prowadzony w formie pisemnej lub elektronicznej. Skargą z dnia 4 kwietnia 2019 roku I. P. zaskarżył w całości Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 roku w sprawie trybu realizacji uprawnień informacyjnych Radych Rady Miasta [...]. Skarżący zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym zastosowaniu poprzez uznanie, iż stanowi on podstawę do wydania zarządzenia w przedmiocie trybu realizacji uprawnień radnych do doprowadziło do wydania zarządzenia pomimo braku istnienia podstawy prawnej do jego wydania, a ponadto art. 33 ust. 3 ww. ustawy polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez skierowanie aktu wewnętrznego do radnych Rady Miasta [...] oraz polegające na błędnym zastosowaniu poprzez ustanowienie norm postępowania regulujących wykonywanie mandatu radnego. Prezydent Miasta [...] wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej." Analizując przedmiotowy przepis organ wskazał, iż uprawnia on radnego, w związku z wykonywanym przez niego mandatem, do uzyskiwania szeregu materiałów i informacji. Korelując te uprawnienia z treścią Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 roku, wskazał, iż akt ten, nie odbiera radnemu możliwości realizacji jego praw. Zarządzenie z dnia [...] lutego 2019 roku wyznacza jedynie sposób działania oraz obiegu wniosku złożonego przez radnego, celem umożliwienia mu uzyskania żądanych danych. Zdaniem organu Zarządzenie pełni de facto jedynie funkcje techniczną (administracyjną) realizacji uprawnień radnego ujętych w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie jest zaś wyrazem ograniczania bądź modyfikowania przysługujących na mocy ustawy kompetencji. Akt prawny, będący przedmiotem skargi, ma na celu usystematyzowanie wniosków kierowanych przez radnych, celem zapewnienia im ochrony nadanych uprawnień. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie zawiera jednoznacznych uregulowań dotyczących składanych żądań radnych - a tym samym koniecznym jest sięgnięcie w tym zakresie co całości przepisu art. 24 ww. ustawy. Jak wynika z pozostałych ustępów przedmiotowego artykułu - w tym ust. 3 i ust. 7 - które zostały dodane wraz z dodaniem ust. 2, wszelkie kompetencje w udzieleniu zapytań czy interpelacji, skierowane zostały do Wójta (Prezydenta), zaś skierowanie pism do Przewodniczącego Rady powoduje skutek w postaci przekazania żądania radnego do Wójta (Prezydenta). W tym zakresie zatem nie sposób uznać, aby brak było normy prawnej będącej podstawą wydanego Zarządzenia Nr [...]. Prezydent Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę według podanych kryteriów należało uznać ją za zasadną. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. III OSK 169/21). Powyższa norma prawna pozwalała również poddać kontroli sądowoadministracyjnej Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2019r. Zarządzenie bowiem dotyczyło zasad działania podmiotów podległych Prezydentowi Miasta [...] na tle realizacji przez radnych uprawnień wynikających z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz.994 ze zm., dalej "u.s.g."). Art. 24 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż: "W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej." Należy wskazać na stanowisko komentatorów, którzy podkreślają, iż bardzo obszerna nowelizacja art. 24, polegająca na dodaniu ust. 2–7, dokonana została na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Przepisy te zwiększają w sposób znaczący uprawnienia kontrolne radnych przede wszystkim w zakresie dostępu do informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Można odnieść wrażenie, że wzmacniając prawa radnego do informacji, ustawodawca chciał pośrednio wzmocnić także pozycję całej rady gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, względem organu wykonawczego. Należy zaznaczyć, że pozycja rady w związku z bezpośrednimi wyborami organu wykonawczego gminy znacznie osłabła w odniesieniu do stanu prawnego sprzed 2002 r., stąd wprowadzone zmiany zdają się tę równowagę przywracać. Pogląd ten wydaje się być uzasadniony także z tego powodu, że ustawodawca w innym miejscu (art. 28aa – zob. komentarz) wprowadził także nową, dość kontrowersyjną instytucję oceny działalności wójta przez radę, jaką będzie udzielenie wójtowi wotum zaufania. O ile więc dodane w art. 24 nowe ust. 3–7 mają charakter porządkujący, to regulacja zawarta w art. 24 ust. 2 może w praktyce budzić wątpliwości interpretacyjne, nadaje bowiem radnym uprawnienia kontrolne, które w swej istocie są niemal identyczne z uprawnieniami posłów i senatorów, ograniczone jednak zakresem przedmiotowym do gminy, w której radny został wybrany . Wątpliwości te mogą dotyczyć w szczególności zakresu, rodzaju, terminu i trybu udostępniania żądanych informacji oraz wskazania związku tego żądania z zakresem zadań i kompetencji rady gminy. Nie może natomiast budzić wątpliwości teza, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy. Prawo dostępu do informacji przez radnego wynika zatem z istoty wykonywania swego mandatu. Można powiedzieć, że bez dostępu do określonych informacji radny nie mógłby rzetelnie wykonywać swych obowiązków. Dodajmy też, że niekiedy dane te mogą mieć charakter bardzo szczegółowy, przetworzony lub uwzględniający zmiany niektórych informacji w czasie i przestrzeni, jak np. w odniesieniu do procedury uchwalania budżetu gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, programów gospodarczych lub programów rozwoju, udzielania wójtowi absolutorium, w sprawach podatków i opłat czy w niektórych sprawach majątkowych gminy. Oprócz przepisów ustrojowych oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących zagadnienia dostępu do informacji przez radnych regulowane są także w statutach gmin. Regulacje te mają przede wszystkim charakter proceduralny i należy zaznaczyć, że w tej sprawie po nowelizacji omawianego przepisu niewiele się zmieni. Wynika to ze specyfiki poszczególnych gmin, ich wielkości, liczby i rodzaju jednostek organizacyjnych, struktury urzędu gminy, liczby i rodzaju spółek komunalnych itp., zatem zakres udostępnianych informacji w poszczególnych gminach będzie zróżnicowany. Stąd szczegółowe uregulowania dotyczące zasad, terminu zakresu i trybu udostępniania informacji radnym, o których mowa w omawianym przepisie, powinny się znaleźć właśnie w statucie gminy, o ile jeszcze ich tam nie ma. Zasadnicze wątpliwości mogą się natomiast pojawić na tle przedmiotowego zakresu żądanych informacji, a więc określenia, które informacje dotyczące szeroko pojętej organizacji i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych będą miały związek z zakresem właściwości rady gminy (a zatem i radnego), a które będą poza ten zakres wykraczać. Należy raz jeszcze przypomnieć, że nawet po wejściu w życie omawianego przepisu radny będzie mógł korzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych tylko i wyłącznie w zakresie mieszczącym się w obszarze zadań i kompetencji rady gminy. Z prawa tego nie będzie mógł natomiast korzystać dla zaspokojenia własnej ciekawości, chyba że żądane przez niego informacje będą miały charakter informacji publicznej, do której dostęp ma nie tylko radny, ale każdy obywatel, i to nawet bez konieczności wskazywania w tym zakresie swego interesu prawnego lub faktycznego. Należy też pamiętać, że w dodatkowe ograniczenia w udostępnianiu informacji radnym wynikać mogą z przepisów szczególnych (Dolnicki Bogdan (red.) i inni, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2021). Kwintesencją cytowanych przepisów i wskazanej wykładni jest założenie zapewnienia radnemu szerokiego dostępu do informacji potrzebnych do wykonywania obowiązków wynikających z przysługującego mu mandatu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż ograniczanie w tym zakresie uprawnień radnego należy uznać za niedopuszczalne. Do tego natomiast sprowadzają się regulacje zawarte w Zarządzeniu Nr [...] zgodnie, z którym: 1. Radny, który chce skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgłasza swoje żądanie na piśmie do Prezydenta Miasta [...], zwanego dalej "organem". 2. Organ, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje żądanie radnego, przesyła kopię tego żądania do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8 , i rozstrzyga, czy realizacja tego żądania jest możliwa i zgodna z prawem; 3. W procesie rozstrzygania, o którym mowa w ust. 2 organ dokonuje analizy pod kątem przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46 WE ( Ogólne rozporządzenie o ochronie danych), przepisów art. 23 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 20ł8r. poz. 1025 ze zm.) dotyczącego dóbr osobistych, przepisów obejmujących inne tajemnice prawnie chronione (przedsiębiorstwa, zamówień publicznych, postępowania administracyjnego, pomocy społecznej, skarbowe oraz zakazów wynikających z przepisów o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 412 ze zm.); 4. W przypadku, w którym organ rozstrzygnie, że realizacja żądania radnego jest niemożliwa lub niezgodna z prawem, sporządza w formie pisemnej odmowę, którą kieruje wraz z uzasadnieniem do radnego i przesyła do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8; 5. W przypadku, w którym żądanie radnego ma charakter wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zachodzą przesłanki odmowy jej udostępnienia, właściwy organ administracji publicznej wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odmowie, o której mowa w ust. 4, wskazuje się wówczas tylko to, że żądana informacja nie mogła zostać udostępniona z przyczyn wskazanych w decyzji; 6. W przypadku, w którym organ rozstrzygnie, że realizacja żądania radnego jest możliwa i zgodna z prawem, określi on warunki organizacyjno-techniczne wykonania tego żądania. Informację o tych warunkach organ przekazuje radnemu i przesyła do rejestru żądań radnych, o którym mowa w ust. 8; 7. Realizacja żądania radnego nie może nastąpić później niż w terminie 14 dni od dnia jego zgłoszenia organowi, chyba że wiązałoby się to ze znacznym nakładem sił i środków. W takim przypadku żądanie radnego następuje nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia jego zgłoszenia organowi. 8. 1) Przewodniczący Rady Miasta przy pomocy pracowników Biura Rady prowadzi rejestr żądań radnych, w którym są gromadzone: a) kopie zgłoszonych przez radnych żądań, o których mowa w ust. 1; b) odmowy realizacji zgłoszonych przez radnych żądań, o których mowa w ust.4; c) informacje o organizacyjno-technicznych warunkach wykonania żądania radnego, o których mowa w ust. 6; d) informacje o dacie realizacji żądań radnych, o których mowa w ust. 1. 2) Rejestr żądań radnych jest prowadzony w formie pisemnej lub elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia. Wprowadzenie wymogu pisemnego nie znajduje bowiem żadnego umocowania w treści art. 24 ust. 2 u.s.g. (pkt 1). Rozstrzygnięcie czy żądanie radnego jest zgodne z prawem, jest czynnością oczywistą, wynikającą z treści ww. przepisu i nie wymaga doprecyzowania (pkt 2). Podobnie należy odnieść się do zapisu z punktu 3 Zarządzenia Nr [...]. Odmowa pisemna wynika natomiast z racji dowodowych w przypadku zaistnienia sporu pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Radnym. Regulacja z pkt 5 nie jest jasna i klarowna. Nawiązuje do dyspozycji ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.s.p."). Przy czym należy wskazać, iż w stanie faktycznym, w którym żądana informacja nie ma statusu informacji publicznej organ nie wydaje decyzji a jedynie przesyła wnioskodawcy pismo informacyjne. Zapis punktu 5 jest zatem sprzeczny z treścią u.d.s.p. Kolejne punkty Zarządzenia są pochodna omówionych błędnych założeń i jako takie należało je również uznać za nieprawidłowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.