II SA/Wa 206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G.C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. G.C. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że nigdy nie była funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a tym samym nie posiadała legitymacji, uprawnień i obowiązków oraz gratyfikacji pracownika Służby Bezpieczeństwa. We wniosku wskazała, że od dnia [...] lutego 1982 r. do 1990 r. była zatrudniona w Akademii Spraw Wewnętrznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej i nie była funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, jak również agentem, w rozumieniu przepisów ustawy lustracyjnej. W dniu [...] września 2012 r. Komendant Główny Policji podjął postanowienie nr [...], mocą którego odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że G.C. nigdy nie była funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie można przyjąć, aby organy Policji były właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Taka sytuacja zaś występuje w niniejszej sprawie, bowiem, w ocenie Komendanta Głównego Policji, podstawowym kryterium uznania, że funkcjonariusz Policji pełnił służbę w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa było zajmowanie przez niego określonego stanowiska służbowego. Nie można przy tym stwierdzić jednoznacznie, że osoby, które formalnie nie zajmowały stanowisk w strukturach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, nie były jej funkcjonariuszami. W dniu [...] października 2012 r. G.C. sformułowała do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że żądane przez nią urzędowe potwierdzenie określonych faktów jest niezbędne dla potrzeb prowadzonego przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego postępowania sądowego. Wskazała na liczne dowody, jakie mają przemawiać za tym, że była funkcjonariuszką wyłącznie Milicji Obywatelskiej, a później Policji, lecz nie Służby Bezpieczeństwa. Zarazem zwróciła się do organu, że jeśli nie uważa się za właściwy, aby wskazał organ, który może wydać żądane przez nią zaświadczenie. W dniu [...] listopada 2012 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ Policji powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej, podnosząc także, że w istocie zainteresowana zmierza do uzyskania zaświadczenia, które miałoby potwierdzać, że pełniąc służbę w Akademii Spraw Wewnętrznych, nie była ona funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa. W związku z tym, poinformował, że art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.) jednoznacznie wskazuje, iż Akademia Spraw Wewnętrznych jest organem bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu tej ustawy. Organ wskazał nadto, że instytucją powołaną przez ustawodawcę do prowadzenia kompletnego zbioru danych dotyczących m. in. pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa, w tym w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, jest Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zgodnie z art. 1 w związku z art. 8 i art. 5-29 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 424 ze zm.), a zatem to ten organ wskazuje na właściwy w zakresie ewentualnej oceny, czy dana osoba może być uznana za funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie G.C. zaznaczyła, że przedmiotem jej żądania jest kwestia wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 ze zm.), natomiast właściwym do wydania takiego zaświadczenia w jej przypadku jest Komendant Główny Policji. Skarżąca skupiła się przy tym na problemie konstytucyjności art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, jako – w jej ocenie – naruszającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, załączając do skargi kserokopie dowodów mających świadczyć o jej służbie wyłącznie w Milicji Obywatelskiej i Policji, nie zaś w organach bezpieczeństwa państwa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako niezgodnego z prawem. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację zaprezentowaną w wydanych w sprawie postanowieniach. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. G.C. zwróciła uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. o sygn. akt I KZP 15/00, w której stwierdzono, że Akademia Spraw Wewnętrznych nie była instytucją centralną Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (t. j.: Dz. U. z 1999 r. nr 42, poz. 428 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 217 § 3 kpa określa, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Artykuł 218 § 1 kpa statuuje, że w przypadkach, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Wydanie zaświadczenia stanowi czynność materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie woli, organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie może więc w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Artykuł 217 § 2 kpa nie daje przy tym prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Niedopuszczalne jest tym samym wydanie zaświadczenia obejmującego dane dostarczone właściwemu organowi przez podmiot ubiegający się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych lub zawierającego interpretację zapisów znajdujących się w rejestrach czy ewidencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 188/08, publ. LEX nr 499871). Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 kpa, wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r. o sygn. akt II SA 944/00, publ. LEX nr 83811; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1126/06, publ. LEX nr 282453). Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1071/10, publ. LEX nr 759837). Tym bardziej zatem organ może wydać postanowienie odmowne w sytuacji, gdy nie posiada w swojej ewidencji danych, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, o czym traktuje art. 217 § 2 w związku z art. 218 § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie, jeśli organ posiada informację o tych faktach lub stanie prawnym. A contrario z art. 218 § 1 kpa prima facie należy wyprowadzić wniosek, że gdy żądane do potwierdzenia fakty lub stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas na podstawie art. 219 kpa organ odmawia wydania zaświadczenia. Nie może jednak ograniczyć się przy tym jedynie do stwierdzenia, że żądane do potwierdzenia fakty lub stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, ale powinien przekonująco przedstawić, dlaczego posiadane przez niego dane nie mogą potwierdzić żądanych przez stronę faktów lub stanu prawnego. Obowiązek ten dotyczy w szczególności sytuacji, gdy organ jest prawnie zobligowany do posiadania stosownych danych, z których mogłaby wynikać możliwość potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organ Policji prawidłowo odmówił G.C. wydania oczekiwanego przez nią zaświadczenia. Jak bowiem wyżej przedstawiono, skoro żądane do potwierdzenia fakty lub stan prawny nie wynikały z prowadzonych przez Komendanta Głównego Policji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to na podstawie art. 219 kpa organ ten był władny odmówić wydania zaświadczenia. Zauważyć przy tym należy, że organ nie uchybił przepisom proceduralnym, dostatecznie wnikliwie uzasadniając w treści postanowień motywy, jakimi się kierował, jak również wyjaśniając, że nie jest organem właściwym do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Realizując zaś funkcję informacyjną i urealniając, mającą ugruntowanie kodeksowe, zasadę przekonywania, organ wskazał skarżącej, że organem mogącym pomóc w ustaleniu żądanych przez nią faktów jest Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Poinformował przy tym zainteresowaną, że już wcześniej otrzymała zaświadczenie o przebiegu służby, realizujące dyspozycję przywołanego przez nią w skardze przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 ze zm.). Nie może być zatem mowy o jego naruszeniu w sprawie, zważywszy że żądanie skarżącej zmierza do uzyskania od organu Policji zaświadczenia wykluczającego fakt jej ewentualnego pełnienia służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, a więc dotyczy jej ewentualnej współpracy agenturalnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (t. j.: Dz. U. z 1999 r. nr 42, poz. 428 ze zm.). Przy tak określonym żądaniu organ Policji musiał odmówić wydania zaświadczenia, jako że jest organem nieuprawnionym w tym przedmiocie, wszak z samego faktu pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej i Policji nie wynika, że funkcjonariusz w tym czasie był współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, ale nie wynika również, że nim nie był. Zagadnienie to nie może być jednak rozstrzygane w postępowaniu zaświadczeniowym przed organem Policji i – co równie istotne – zwłaszcza w kontekście motywów, jakie kierowały skarżącą przy występowaniu o przedmiotowe zaświadczenie, odmowa wydania zaświadczenia przez organ Policji nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2008 r. o sygn. akt IV SA/Po 295/07, publ. LEX nr 510034). Przedstawionej oceny Sądu nie może zmieniać powoływana przez skarżącą uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. o sygn. akt I KZP 15/00, w której stwierdzono, że Akademia Spraw Wewnętrznych nie była instytucją centralną Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne. Przepis ten, będący podstawą przyjętej przez SN uchwały, został bowiem uchylony z dniem 15 marca 2007 r. przez art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. nr 218, poz. 1592). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.) wśród organów bezpieczeństwa państwa wymienia także Akademię Spraw Wewnętrznych. Toteż zarzuty dotyczące kwalifikowania pracowników Akademii Spraw Wewnętrznych przez ww. art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy, jako tych pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa, z czym przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) wiążą mniej korzystne zasady ustalania wymiaru świadczeń emerytalnych, są skierowane w istocie pod adresem ustawodawcy, nie zaś Komendanta Głównego Policji. Sąd zwraca jednak uwagę, że wspominany art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt K 2/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2007, nr 5, poz. 48) za zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.