II SA/Wa 2064/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. K.P. (zwany dalej skarżącym) skierował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "w sprawie jakich nieruchomości, w okresie od 2005 r. do dzisiaj, zostały wpłacone odszkodowania do depozytu sądowego zgodnie z art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami? W przypadku każdej sprawy informacja powinna zawierać następujące dane: • kserokopie postanowień stosownego sądu z wniosku Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. reprezentowanego przez Oddział w K. o zezwoleniu na złożenie do depozytu sądowego świadczenia pieniężnego, • oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których dotyczyła wpłata do depozytu sądowego, poprzez wskazanie numeru działki, arkusza mapy, obrębu, gminy i powiatu, o ile żądane dane nie wynikają z kserokopii postanowienia, • wysokości odszkodowania wpłaconego do depozytu sądowego, o ile nie wynika to z kserokopii postanowienia." Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. poinformował skarżącego, że Oddział nie prowadzi zestawień w formie, która umożliwiłaby wygenerowanie żądanych danych, a zakres żądanych informacji wymaga przeprowadzenia analiz wszystkich inwestycji prowadzonych przez Oddział w danym okresie oraz decyzji wydanych w związku z nimi przez właściwe organy. Uzyskanie dostępu do kopii dokumentów w zakresie wskazanym we wniosku wymaga bardzo szczegółowego zweryfikowania całej dokumentacji pod kątem analizy jej stanu prawnego związanego z ochroną tajemnicy prawem chronionej, co pozwala zakwalifikować żądane informacje jako informację publiczną przetworzoną. W związku z taką kwalifikacją żądań zawartych we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. K.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. stwierdził, że wnioskowane informacje nie będą przetwarzane, a jedynie odszukane. Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że wnioskowane postanowienia sądowe nie wymagają szczególnej analizy prawnej związanej z ochroną tajemnicy czy też danych osobowych, gdyż zawarte w nich dane podawane są do publicznej wiadomości bądź w formie obwieszczeń wojewody i prezentowane na stronach urzędu wojewódzkiego bądź na tablicach informacyjnych sądów wydających te postanowienia. W ww. formie prezentowane są dane dotyczące numeru działki, dane właściciela, numer księgi wieczystej, a także kwota ustalonego i przekazanego do depozytu sądowego odszkodowania, a celem publicznej prezentacji żądanych danych jest dotarcie do osoby mogącej wykazać się prawem do należnego odszkodowania, więc o ochronie danych w tym przypadku nie może być mowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.) oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego, nie wypełnił tym samym normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. K.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił organowi, że decyzja została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów : 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, 2. art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że informacje będące przedmiotem wniosku stanowią informację przetworzoną, 3. art. 7-9 Kpa, poprzez ich niezastosowanie przy rozpatrywaniu złożonego wniosku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzje poprzedzającą z dnia [...] września 2016 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że aby przedmiotowy wniosek załatwić pozytywnie, to organ musiałby przeprowadzić liczne, czasochłonne i wymagające znacznego zaangażowania pracowników czynności, nawet jeżeli miałby udostępnić żądaną informację w części, na co wskazał skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowy wniosek został zatem prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, a brak wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego, uniemożliwił jego pozytywne załatwienie. K.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 107 § 3 Kpa, poprzez braku ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, 3. art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że informacje będące przedmiotem wniosku stanowią informacje przetworzone. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.) – zwanej dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w pkt 1-5. Niewątpliwie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zarówno uznanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, jak i okoliczność, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznych, nie były przez organ kwestionowane. Spór koncentruje się natomiast na kwestii charakteru żądanych informacji, a mianowicie, czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter żądanych informacji ma bowiem zasadnicze znaczenie dla skarżącego, gdyż w przypadku uznania tych informacji za informacje przetworzone, wymaga wykazania występowania po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego, jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Omawiana ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej, a próby określenia, jaką informację publiczną należy uznać za informację przetworzoną, zostały podjęte przede wszystkim w orzecznictwie. Przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany w związku z żądaniem wnioskodawcy przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych, czyli innymi słowy informacja "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Na informację przetworzoną składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Analizując pod tym kątem żądania zawarte we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej trzeba stwierdzić, iż dotyczą one informacji przetworzonych, na co zasadnie wskazał organ i wezwał skarżącego do wykazania "szczególnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyrażenie to jest wyrażeniem niedookreślonym, zatem ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, więc każdą sprawę należy zbadać i ocenić indywidualnie. W ocenie Sądu, domaganie się informacji w zakresie określonym przez skarżącego we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. przekracza ramy informacji prostej, bowiem wymaga dokonania analizy dokumentów z długiego okresu, tj. od 2005 r. do 2016 r., pod kątem konkretnie wskazanych we wniosku kryteriów i wytworzenia dokumentu, który nie istniał na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze, że udostępnienie żądanej informacji nie stanowi przetwarzania dokumentów, a jedynie ich odszukanie. Podkreślić należy, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, prostych informacji, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacje te mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą przyjmować różnorodną formę, natomiast przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego ich zestawienia i samodzielnego ich zredagowania, zgodnego z kryteriami wnioskodawcy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak zasadnie uznał organ, w istocie nie wykazał powodów, dla których jego żądanie o udostępnienie informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem w sytuacji braku szczególnego interesu publicznego w danej sprawie organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 16 ust.1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co też uczynił. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.