II SA/Wa 2068/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Akademii [...] im. [...] w L. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do nadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego oddala skargę Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 593/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do nadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego. W uzasadnieniu, Sąd stwierdził, że z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 14 marca 2003 r.") wynika, że Centralna Komisja dokonuje okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, która stanowi podstawę do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. Oznacza to, w odniesieniu do okresowej oceny zakończonej zaskarżoną decyzją, że ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie działalności Wydziału [...] Akademii [...], która była prowadzona po wejściu w życie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. i jedynie uchwał podjętych w przedmiocie nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego. Wynika to wprost z art. 9 ust. 1 ustawy, który odwołuje się do stopni i uchwał wymienionych w tej ustawie. Nieuzasadnione było wobec tego przyjęcie przez organ, że ocena może dotyczyć dowolnego, bliżej nieoznaczonego okresu, a w szczególności obejmować działalność badanej jednostki i podjętych uchwał w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 386 ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 12 września 1990 r."). Ocena w zakresie określonym w ustawie z dnia 12 września 1990 r., a więc na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy była uzasadniona do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 marca 2003 r., co nastąpiło w dniu 1 maja 2003 r. W art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. nie przewidziano uprawnienia do badania działalności jednostki, która stanowi podstawę do przyznania kwalifikacji I i II stopnia, a także uchwał podjętych w tym zakresie. W zaskarżonych decyzjach wskazano podstawy prawne przeprowadzonej oceny, odwołano się nie tylko w sposób wadliwy do ustawy z dnia 12 września 1990 r., ale także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. potwierdza, że znacząca część stwierdzonych uchybień dotyczyła naruszenia warunków przeprowadzenia przewodów kwalifikacyjnych I i II stopnia. Uchybienia w tym zakresie nie mogły jednak stanowić podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy. Odnotowane w obu decyzjach naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przewodów kwalifikacyjnych I i II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych (Dz. U. Nr 50, poz. 219 ze zm.) nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy, nie tylko z powodu okoliczności przedstawionych na wstępie oraz utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia, ale ponadto z uwagi na niezgodność wymienionego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 1990 r., które nie zawierało szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu. Oznacza to, że art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 1990 r. był niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji także wydane na podstawie takiego upoważnienia rozporządzenie pozostaje w sprzeczności ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., P 9/01; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 2002 r., P 1/01). Następnie Sąd wskazał, że w pkt III decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zobowiązano Radę Wydziału ocenianej jednostki do przedstawienia wykazu wszczętych, a nie zakończonych przewodów doktorskich i habilitacyjnych. Organy obu instancji nie podały podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie i nałożenia na badaną jednostkę opisanego obowiązku. Niewątpliwie podstawy tej nie należy poszukiwać w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. Przepis ten reguluje wyłącznie sposób wyznaczenia jednostki organizacyjnej właściwej do zakończenia przewodów doktorskich i habilitacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, przy czym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazano, że "(...) nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na charakter dostrzeżonych uchybień, a w uzasadnieniu decyzji cytując to stwierdzenie odwołano się "interesu społecznego", o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Oceniając legalność wydanych decyzji w tym zakresie, Sąd wskazał, że w obu decyzjach nie przedstawiono okoliczności uzasadniających potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawą nadania decyzji nie może być bowiem "charakter dostrzeżonych uchybień", i nie jest także wystarczające wyłącznie odwołanie się do jednej przesłanki określonej w art. 108 § 1 k.p.a. Wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: przepisów art. 9 ust. 1-3, art. 14 ust. 2 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r.; art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 1990 r., rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przewodów kwalifikacyjnych I i II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych, art. 92 ust.1 Konstytucji RP; 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 108 § 1 k.p.a. Wskazując powyższe przesłanki skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 705/11, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał między innymi na naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. przez niewłaściwą interpretację na gruncie przepisów tej ustawy trybu i zakresu okresowej oceny poziomu działalności naukowej jednostki organizacyjnej. Przytoczony przepis wyposaża Centralną Komisję w dwojakiego rodzaju kompetencje, a mianowicie: 1) uprawnienie do okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, która stanowi podstawę do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, a także 2) uprawnienie do badania zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 5, w sprawie nadawania tych stopni. Oznacza to, że Centralna Komisja dokonując okresowej oceny może zakresem swojej kontroli objąć również przewody doktorskie i habilitacyjne, które miały miejsce także pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. Tyle tylko, że ma obowiązek przeprowadzenia tej oceny wedle kryterium zgodności z ustawą obowiązującą w dacie przeprowadzenia danego przewodu. Mówiąc innymi słowy, przewody doktorskie i habilitacyjne przeprowadzone pod rządem ustawy z dnia 12 września 1990 r. będą oceniane pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Natomiast kryteria przeprowadzania tych przewodów zawarte w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. będą stanowiły podstawę oceny dla przewodów wszczętych pod rządem tej ustawy. Z kolei analizowany przepis stanowi podstawę do badania zasadności tylko tych uchwał w sprawie nadania stopnia doktora (art. 14 ust. 2 pkt 5) i w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego (art. 18 ust. 2 pkt 5), które zostały podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 2003 r., bo tylko takie uchwały zostały w nim expresis verbis wymienione. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie ocenił Sąd I instancji, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przewodów kwalifikacyjnych I i II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z uwagi na jego niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że dla oceny konstytucyjności aktu prawnego właściwy jest stan konstytucyjny z dnia orzekania (wyrok TK z 26 października 1999 r., K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120 i powołane tam orzecznictwo), co oznacza, że brak wytycznych w przepisie upoważniającym, bez względu na datę jego wydania, świadczy o jego niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem przywołane rozporządzenie MEN jest również niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ upoważnienie ustawowe na podstawie którego zostało wydane (art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 1990 r.) nie odpowiada wymogom art. 92 ust. 1 – por. np. wyrok TK z 29 maja 2002 r., P 1/01. Skoro Centralna Komisja dokonała okresowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, mając również na względzie uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przewodów kwalifikacyjnych I i II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych, co było następstwem niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r., to siłą rzeczy musiała naruszyć art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W konkluzji uzasadnienia, NSA podkreślił, że rolą Sądu I instancji w powtórnym postępowaniu będzie ocena, podjęta stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czy te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie. Przypomnieć należy, co wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach dotyczących spraw odmowy zatwierdzenia przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów stopnia naukowego, że postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw. Wynika stąd ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, który nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli recenzji stanowiących podstawę decyzji Centralnej Komisji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt III ARN 86/95 OSNAP 1996/21/315), nie dokonuje także merytorycznej oceny dorobku naukowego. Sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w świecie nauki. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem jedynie do stwierdzenia, czy w postępowaniu przed Centralną Komisją jej organy nie naruszyły norm postępowania wynikających z przepisów ustawy, a także przepisów k.p.a. mających odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 29 ust. 1 ustawy). Tak więc rozpoznając ponownie skargę w sprawie niniejszej, Sąd mógł poddać swej kontroli jedynie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji, czyli dochowanie przez Centralną Komisję norm regulujących postępowanie przed organami komisji, nie mógł natomiast rozważać zarzutów skargi, które dotyczą merytorycznej oceny poziomu działalności naukowej dokonanej przez recenzentów Centralnej Komisji. W postępowaniu niniejszym, co wskazano wyżej, Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł 9 cytowanej ustawy wyposaża Centralną Komisję w dwojakiego rodzaju kompetencje, a mianowicie: 1) uprawnienie do okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, która stanowi podstawę do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, a także 2) uprawnienie do badania zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 5, w sprawie nadawania tych stopni. Oznacza to, że Centralna Komisja dokonując okresowej oceny może zakresem swojej kontroli objąć również przewody doktorskie i habilitacyjne, które miały miejsce także pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. Tyle tylko, że ma obowiązek przeprowadzenia tej oceny wedle kryterium zgodności z ustawą obowiązującą w dacie przeprowadzenia danego przewodu. Mówiąc innymi słowy, przewody doktorskie i habilitacyjne przeprowadzone pod rządem ustawy z dnia 12 września 1990 r. będą oceniane pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Natomiast kryteria przeprowadzania tych przewodów zawarte w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. będą stanowiły podstawę oceny dla przewodów wszczętych pod rządem tej ustawy. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej przy orzekaniu i wyborze sposobu postępowania, organ wziął pod uwagę wszelkie okoliczności w postaci stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać również należy, że wydana na powołanej podstawie prawnej decyzja należy do tzw. decyzji uznaniowych, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "Centralna Komisja może". Podkreślić należy również, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej organ prowadzący postępowanie dołożył szczególnej staranności przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i następnie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego. Przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, zwrócić uwagę należy, że żaden inny przepis rangi ustawowej lub podstawowej nie regule kwestii trybu i sposobu dokonywania okresowej kontroli przez Centralną Komisją. Pozostawiona przez ustawodawcę Centralnej Komisji swoboda nie może być jednak utożsamiana z dowolnością lub arbitralnością. Dokonując okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej organ zobowiązany jest do uwzględniania aksjologii i hierarchii wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP i ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ właśnie takiej oceny dokonał. Materiał dowodowy dotyczący prac J. K., W. H., A. M., M. P., J. S., J. B., P. C., daje podstawy do negatywnej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej uczelni. Ocena kandydatek J. I. i J. S., została dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. i przedstawiony materiał dowodowy daje podstawy do sformułowania negatywnej oceny przez Komisję. W uzasadnieniu decyzji organu znalazło się przekonujące wyjaśnienie, dlaczego zastosował środek, polegający na zawieszeniu uprawnień na czas określony (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy). Odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 kpa), choć może w uzasadnieniu decyzji organu, nie zostało to w sposób wystarczający podkreślone, to jednak wskazano na ważny interes społeczny oraz interes strony. W przypadku działalności Szkoły Wyższej w ocenie Sądu, przesłanki te są ze sobą bardzo powiązane, wręcz stopione. Zgodnie z wytycznymi, jakie znalazły się w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził, by wskazane naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.