II SA/Wa 2069/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiające J. G. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. Uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. J. G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wniosku wymieniony podnosił, iż w dniu 23 maja 2013 r. doręczono mu pismo Ministra Spraw Wewnętrznych do sprawy [...], zatytułowane "odpowiedź na skargę", a także zacytował fragment tego pisma, odnoszący się do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Wnioskodawca stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych w ten sposób udzielił mu niezbędnych wskazówek co do konieczności złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych przekazał wystąpienie J. G. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji [...], jako właściwemu w sprawie. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia KWP [...] zwrócił się do J. G. z prośbą o uzupełnienie braków jego wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. poprzez wskazanie konkretnej przesłanki wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. J. G. wyjaśnił, iż nie jest w stanie wskazać konkretnej przesłanki wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie zna się na prawie administracyjnym, nie ma wykształcenia prawniczego, a także nie może, nie ma prawa korzystać z pomocy profesjonalnego pomocnika, ponieważ w postępowaniu o sygn. akt [...] został pozbawiony prawa do korzystania z pomocy. Wyraził obawę, że gdyby samodzielnie wskazał konkretną przesłankę wznowieniową, to mógłby popełnić błąd prawny i zostałoby to wykorzystane przez organy administracji Policji. Podkreślił, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wyartykułował wprost czego żąda i na jakiej podstawie faktycznej oparł swój wniosek o wznowienie postępowania. Kolejnym pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] ponownie zwrócił się do J. G. o wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. J. G. w całości podtrzymał treść swojego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniu [...] lipca 2013 r., na postawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, wydał postanowienie, mocą którego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że wniosek J. G. z dnia [...] czerwca 2013 r. uzupełniony kolejnymi pismami nie daje podstaw do wszczęcia żądanego postępowania, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, zaś powoływanie się przez stronę na informację zawartą w odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych nie stanowi samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i jako takie nie mogło stanowić podstawy do uruchomienia żądanego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 sierpnia 2013 r. J. G. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, w którym stwierdził, że organ w swoim orzeczeniu nie podał podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia, tj. nie wskazał konkretnej podstawy prawnej swojego działania, nie wskazał konkretnie, który artykuł w przepisach prawa nakłada na niego obowiązek podawania konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji [...] naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 9 k.p.a. J. G. ponadto uznał, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. poprzez przesłuchanie Ministra Spraw Wewnętrznych, A. G. oraz R. P. na okoliczność, jakie podstawy i jaki tok rozumowania kierował tymi osobami w czasie, gdy pouczały go o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto podniósł zarzut niewyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także niewywiązanie się z obowiązku czuwania nad tym, aby w postępowaniu strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, np. nie wyjaśniono co znaczy "konkretne okoliczności faktyczne". W konkluzji zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Komendant Główny Policji uznał zarzuty zawarte w zażaleniu za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył instytucję wznowienia postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a. oraz art. 145b § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, jest więc obowiązany z urzędu zbadać zachowanie terminu. Nadto do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może natomiast wystąpić m.in. w przypadku gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje. Strona, żądając wznowienia postępowania, winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1, względnie w art. 145 a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W omawianej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby być uznane za przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a także odmówił wskazania, na jaką przesłankę się powołuje, a jedynie stwierdził, że podstawą wniesienia wniosku jest pouczenie go przez Ministra Spraw Wewnętrznych za pośrednictwem [...] MSW R. P. oraz A. O. – [...] MSW w pismach adresowanych do niego z dnia 13 marca 2013 r. oraz 24 kwietnia 2013 r. o tym, że w jego przypadku w sprawie zwolnienia ze służby w Policji to wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie, organ II instancji stwierdził, iż wskazane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie są tożsame ze wskazanymi przesłankami wznowieniowymi z art. 145 § 1 k.p.a. Wobec niewskazania przez zainteresowanego przesłanki do wznowienia postępowania nie jest możliwym zbadanie, czy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany (art. 148 § 1 k.p.a.). Wobec tego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony i wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. G. w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., Komendant Główny Policji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Bowiem wskazanie konkretnej przesłanki wznowienia postępowania jest warunkiem zastosowania tejże instytucji, trudno zatem wymagać od prawodawcy, aby wprowadzał konkretny przepis, z którego wynikałoby, że niewskazanie przesłanek skutkuje brakiem możliwości wdrożenia postępowania wznowieniowcgo. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Komendant wskazał, iż obowiązku, jaki przywołany przepis nakłada na organy, nie można utożsamiać z udzielaniem porad prawnych czy instruowaniem o możliwościach wyboru optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1968/12). J. G. nie może zatem oczekiwać, że organ dokona korzystnego dla niego wyboru stosownej przesłanki wznowienia postępowania. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], a także dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach personalnych skarżącego oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: R. P. – [...] MSW oraz A. O. – [...] MSW . W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., podkreślając, iż organy Policji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., albowiem "niedostosowały się do obowiązków wynikających z prawa procesowego". Nie podały stronie konkretnych podstaw prawnych swojego działania, nie wskazały przepisów prawnych mówiących o tym, że skarżący musi podawać okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego zwolnieniem go z Policji. W postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżący został pozbawiony prawa do korzystania z pomocy profesjonalnych pełnomocników (adwokata lub radcy prawnego). Nadto na podstawie art. 9 k.p.a. organy Policji miały obowiązek udzielić stronie wszelkich informacji związanych z załatwieniem sprawy administracyjnej, z której wynikają jej uprawnienia i obowiązki. Obowiązane były udzielić skarżącemu wskazówek, co do sposobu postępowania, aby zapobiec szkodzie mogącej wynikać z nieznajomości przez niego prawa administracyjnego. Organy Policji nie podejmują wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego były zobligowane art. 7 k.p.a. Nie przesłuchały Ministra Spraw Wewnętrznych, jak też A. G. oraz R. P. na okoliczność, jakie podstawy i jaki tok rozumowania kierował tymi osobami w czasie, gdy pouczały skarżącego o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Przez te naruszenia organy administracji Policji niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wskazać na wstępie należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej (oraz w wąskim zakresie - postanowienia) dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to jest zasadniczo postrzegane jako jeden z trybów postępowania nadzwyczajnego, a więc takiego, którego celem jest przeprowadzenie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Pozytywne przesłanki wznowienia postępowania uregulowane zostały w wyżej wskazanych trzech przepisach i obejmują one sytuacje, w których otwiera się możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Do tych przesłanek (dwóch) należy: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie co najmniej jednej z podstaw, uregulowanych w sposób zamknięty w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Kodeks opiera się przy tym na koncepcji wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowieniowych, których nie należy interpretować rozszerzająco, ani domniemywać. Niezależnie od wystąpienia przesłanek pozytywnych, kodeks opiera możliwość wznowienia postępowania na braku zajścia dwóch przesłanek negatywnych, uregulowanych w art. 146 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. - wyłącznie na żądanie strony. Złożenie żądania wznowienia postępowania nakłada na organ obowiązek przeanalizowania w pierwszej kolejności swojej właściwości do działania w tym zakresie, a następnie - zbadania kwestii dopuszczalności tego wznowienia. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). Tylko w tym postępowaniu głównym możliwe jest bowiem z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego jednoznacznie rozstrzygnąć, czy zaistniały przyczyny wznowienia przy zachowaniu gwarancji procesowych dla strony wnioskującej o wznowienie. Mając powyższe na względzie należy uznać, że Komendant Wojewódzki Policji [...] prawidłowo, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że skarżący, pomimo dwukrotnego wezwania do sprecyzowania wniosku, w żaden sposób nie wskazał podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1, art. 145 § 1a i art. 145 § 1b k.p.a. Z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego taka podstawa bezwzględnie powinna być przez wnioskodawcę wskazana, jeżeli nie poprzez powołanie wprost któregokolwiek z ww. przepisów k.p.a., to przynajmniej podania okoliczności pozwalających organowi administracji publicznej na ustalenie przesłanki, w oparciu o którą strona żąda wznowienia postępowania. W analizowanym przypadku skarżący podstawy wznowienia postępowania administracyjnego upatruje w otrzymanym w dniu 23 maja 2013 r. piśmie procesowym (odpowiedzi na skargę) Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym organ informacyjnie nawiązał do instytucji wznowienia postępowania. Z treści tego pisma nie sposób wywieść podstaw wznowienia postępowania. Nie jest też rolą organu domniemywać intencji wnioskodawcy, bądź prowadzić postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchiwać świadków, aby ustalić niezbędne fakty za stronę. Przepis art. 147 k.p.a. daje stronie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, lecz nie zwalnia z obowiązku wykazania przyczyn procesowych tego żądania. W świetle powyższego, nie można podzielić zarzutu skargi, iż Komendant Główny Policji dopuścił się naruszenia przepisów tam wskazanych. Przeciwnie organ Policji, wzywając skarżącego do sprecyzowania wniosku, pouczył wnioskodawcę o przesłankach warunkujących wznowienie postępowania, czym dołożył wymaganej staranności w obowiązku informacyjnym z art. 9 k.p.a. Skarżący, jako były Policjant, nie może zasłaniać się nieznajomością prawa i tym usprawiedliwiać własnego nieskutecznego działania. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.