II SA/Wa 2071/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Miasta G. w dniu [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez miasto G. W § 1 ust. 1 opisanej wyżej uchwały ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującej koszty następujących zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz edukacyjnych: 1. gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, 2. zajęcia artystyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dzieci, 3. gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka, 4. zajęcia interaktywne rozwijające zainteresowania otaczającym światem. W ustępie 2 cytowanego przepisu ustalono opłatę za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w ust. 1, w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. W § 2 uchwały przyjęto, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Prokuratora, regulacje § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia poprzez.: - ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłaty za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, - ustalenie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały jednej, stałej opłaty za godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 1 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, - ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały, że szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że skoro art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, upoważnia organ prowadzący przedszkole do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki", to Rada nie mogła ustalać opłaty za świadczenia "w zakresie przekraczającym realizacje podstawy programowej wychowania przedszkolnego", tak jak to uczyniła w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wskazane bowiem pojęcia nie są tożsame. Normy aktu prawa miejscowego powinna zaś cechować jasność i czytelność, niezbędna dla prawidłowego odczytania przez adresatów tych norm. Skarżący podniósł, że wymienione w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały świadczenia określone jako "przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", wchodzą w istocie w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która była określona – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Te świadczenia winny być realizowane bezpłatnie, w przeciwieństwie do świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, które realizowane są odpłatnie. W ocenie Prokuratora analiza § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustanowiona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, jednakowe dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Miasto G., nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Zdaniem Prokuratora również regulacja § 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a także normę art. 94 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, zakres kompetencji Rady Gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń. Ustalenie zatem w § 2 zaskarżonej uchwały, że szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka, wykracza poza ustawowe upoważnienia i narusza tym samym przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 56, poz. 458), zmieniającej z dniem 1 września 2010 r. brzmienie art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przytaczając treść wymienionych przepisów, Rada wskazała, iż podejmując zaskarżoną uchwałę właściwie sformułowała treść § 1 ust. 1 ustalając odpłatność "za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Ówczesne brzmienie przepisu ustawowego wykluczało nakładanie opłat wyłącznie w zależności od dziennego wymiaru czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Organ podał, że w zaskarżonej uchwale zostały określone zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz edukacyjne przekraczające realizację podstawy programowej i odpłatność za jedną godzinę korzystania dziecka z tych świadczeń w wysokości 0,1% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Rady świadczenia wymienione w § 1 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 uchwały, wykraczały swoim zakresem poza obowiązującą wówczas podstawę programową wychowania przedszkolnego, co uzasadniało ich odpłatność. Usługi świadczone przez przedszkola mają szczególny charakter. Jej odbiorcami są dzieci, które wymagają częstych zmian i urozmaiceń oferowanych im świadczeń. Z tego względu w procesie wychowania, opieki i edukacji w ciągu odpłatnej godziny realizowane są wszystkie wymienione w uchwale świadczenia, które nakładają się na siebie nawzajem i uzupełniają. W związku z tym nie jest możliwe wyłączenie i dokładne wycenienie każdej czynności. Organ wskazał, że regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały nie przenosi kompetencji na rzecz innego podmiotu ani nie wykracza poza ustawowe upoważnienia zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Umowa zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka ma jedynie określać szczegółowe zasady pobierania opłaty za świadczone usługi. Dotyczy wyłącznie czynności technicznej, a zatem nie ingeruje w przysługujące radzie gminy uprawnienie dotyczące procesu ustalenia wysokości opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2010 r. podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Art. 6 ust. 1 pkt 1 przewidywał, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa zdefiniowana w art. 3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17), gdzie wskazano, że opisuje ona proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Określając cele wychowania przedszkolnego (pkt 1-10) rozporządzenie wskazuje, iż są one realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Dalej wskazano 15 obszarów w jakich należy wspomagać rozwój, wychowywać i kształcić dzieci, aby osiągnąć cele wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.) statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania realizowane w granicach podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są bezpłatne. Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe, jest odpłatna. Gmina nie jest zatem uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach podstawy programowej określonej w załączniku nr 1 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kierował się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa mogła powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tę podstawę programową przekraczają. Nie zwalniało to jednak organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Zasadnie wskazywał skarżący, iż sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych oraz odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Porównanie treści § 1 ust. 1 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. wskazuje, iż wymieniony w uchwale zakres świadczeń podlegających opłacie w zasadzie pokrywa się z zakresem podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która powinna być realizowana bezpłatnie. Tak należy postrzegać bardzo szeroko i ogólnie wymienione w uchwale zajęcia mające na celu wspomaganie rozwoju emocjonalnego, społecznego i fizycznego dziecka, rozwijanie twórczych uzdolnień oraz zainteresowań otaczającym światem. W żadnym z punktów przepisu § 1 ust. 1 uchwały nie wskazano świadczenia takich usług, które w sposób niebudzący wątpliwości mogą być uznane za zajęcia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkole pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednocześnie uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji wysokości ustalonej opłaty. Nie wynika z niej, na jakich przesłankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposób opłata jest adekwatna do oferowanego świadczenia. Przypisanie tak określonym rodzajom zajęć wymienionych w § 1 ust. 1 uchwały, ustalonej w § 1 ust. 2 stawki godzinowej oznacza, że mamy do czynienia ze stałymi opłatami ponoszonymi przez rodziców (opiekunów prawnych) dziecka. Taka konstrukcja opłaty sprawia, że poza kontrolą pozostaje, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też mieszczą się także bezpłatnie realizowane świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. W ocenie Sądu, niezachowanie w zaskarżonej uchwale omówionych powyżej zasad ustalania opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola, skutkowało naruszeniem przez Radę Miasta G. granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi formułowanych w stosunku do § 2 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Niezależnie od stwierdzonych powyżej nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez Radę Miasta G. wysokości opłat za te świadczenia, nie można uznać, iż organ scedował na inny podmiot samo prawo ustalenia ich wysokości. Z § 2 zaskarżonej uchwały jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem umowy cywilno-prawnej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka ma być wyłącznie ustalenie szczegółowych zasad odpłatności za świadczenia. Chodzi tu zatem o sam wybór przez rodzica (prawnego opiekuna) oferowanych przez placówkę świadczeń, za które pobierana jest opłata w wysokości ustalonej przez Radę w zaskarżonej uchwale, a także określenie terminu i formy płatności za te świadczenia. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż § 1 zaskarżonej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały oraz fakt, iż zakwestionowany został jej zasadniczy zapis, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.