II SA/Wa 2076/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", "ustawa") odmówił wyłączenia stosowania wobec M. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ ustalił, że M. Z. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] lutego 2011 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] sierpnia 1978 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 12 lat, podczas gdy cały okres jego służby wynosi łącznie 28 lat, 8 miesięcy i 10 dni. Organ przyjął, że w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 12 lat, co stanowi ponad 41,8% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. W ocenie organu, w związku z tym, że obie przesłanki z ww. przepisu muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co zasadnym czyni odmówienie zastosowania wobec strony art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze z dnia [...] września 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Z. zakwestionował decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik, tj.: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez: - rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który to przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, wyróżniając się postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co otrzymywał liczne nagrody pieniężne, był awansowany do stopnia [...], odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi (1997 r.) i Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski (2001 r.), był nagradzany za wzorowe wyniki oraz postawę i wyjątkowe zaangażowanie w służbie w Urzędzie Ochrony Państwa, zajmując kierownicze stanowiska w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Wywiadu, inicjując i wdrażając szereg zmian organizacyjnych i projektów modernizacyjnych w obszarze infrastruktury, zwiększających efektywność działania Agencji Wywiadu oraz umacniających jej pozycję wśród służb wywiadowczych państw NATO i Unii Europejskiej, miał prawo oczekiwać, że jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego w przyszłości świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie wielu lat od zakończenia służby i pobierania tychże świadczeń, - nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że zgromadzone w sprawie dowody, uzyskane przez skarżącego w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe, nagrody, awanse w stopniach i stanowiskach, bardzo dobre oceny pracy oraz zajmowane przez skarżącego najwyższe stanowiska w strukturach Urzędu Ochrony Państwa, a następnie Agencji Wywiadu, prowadzą do wniosku, że skarżący pełnił swoją służbę rzetelnie, w warunkach narażenia zdrowia i życia a ponadto, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, - nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, że szczegółowa działalność skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował, jest objęta klauzulą tajności, a zatem, że skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, tj. wysokie oceny pracy wystawione przez Urząd Ochrony Państwa i Agencję Wywiadu w toku służby skarżącego powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, a zatem, że stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie; 2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jakimi są zasada przekonywania oraz zasada pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c ustawy niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c ustawy wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, 2) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego wynika, że skarżący wykonywał po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a sytuacja skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, 3) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do skarżącego art. 15c ustawy, pomimo tego, że skarżący spełnił warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji, 4) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędne uznanie, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., trwająca 12 lat, w stosunku do 28 lat 8 miesięcy i 10 dni, tj. czasu trwania całej służby skarżącego, nie miała krótkotrwałego charakteru, 5) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla skarżącego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji, posiadającej cechy uznania administracyjnego, sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednak, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego", nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby skarżącego, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] sierpnia 1978 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać, jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W przedmiotowej sprawie brak jest również stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby M. Z., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych we wniosku z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu wniosku do organu). Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona ich oceny pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym wskazane w tym przepisie kryteria, oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", podniesione przez M. Z. we wniosku z dnia [...] września 2017 r., okoliczności jego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz służby w demokratycznej Polsce. Organ, rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie, jest zobligowany do zastosowania się do argumentacji prawnej przywołanej w niniejszym uzasadnieniu. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 kwietnia 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).