II SA/Wa 2081/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej organem/Szefem KAS) postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Pani M. S. (zwanej dalej skarżącą) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (zwanego dalej organem I instancji/Dyrektorem) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Ustalono, że skarżąca w administracji celnej pracowała od dnia [...] września 1995 r. na podstawie umowy o pracę, a następnie w Służbie Celnej na podstawie aktu mianowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. ze zm.), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R. Skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy. Z dniem [...] czerwca 2017 r. skarżąca stała się pracownikiem cywilnym w Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej KAS). Skarżąca wskazała, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Jej zdaniem, użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ww. ustawy zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze – propozycję służby. Jej zdaniem, zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Zdaniem skarżącej, złamano zasady wynikające m.in. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji. W ocenie skarżącej skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje pomimo, że otrzymała propozycję pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kpa.. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła bezpodstawne uznanie, iż w powyższej sprawie zachodzą przesłanki art. 61a § 1 Kpa. uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, poprzez brak przepisów materialnych będących podstawą takiego obowiązku. Jej zdaniem błędne jest uznanie, iż kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służby, podczas gdy z przepisów ustawy o KAS wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służby zostały przekształcone w stosunki pracy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora i stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 Kpa., gdyż w rozpatrywanej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Jego zdaniem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącą organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Wskazał, że skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R., a więc w tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Uznał, że przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Jego zdaniem w rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Zdaniem organu z uwagi na fakt, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w R., organ uznał, iż ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji), należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy i stosownych przepisów Kpa. Jego zdaniem w myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu analiza przepisów wskazuje, że postępowanie, w którym Dyrektor składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Ponadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Jego zdaniem, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Kpa., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Skargę na powyższe postanowienie organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: 1) bezpodstawne uznanie, iż w powyższej sprawie zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 Kpa. uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, poprzez brak przepisów materialnych będących podstawą takiego obowiązku, podczas gdy takie przepisy znajdują się w systemie prawnym, 2) błędne odczytanie żądania sformułowanego w zażaleniu na postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2018 r. poprzez przyjęcie, iż zażalenie dotyczy propozycji pracy, podczas gdy dotyczy ono braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, 3) błędne uznanie, iż kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służby, podczas gdy z przepisów ustawy o KAS wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służby zostały przekształcone w stosunki pracy, 4) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej wyrażającym się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom nie wydano wobec skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawiono skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje się niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminacje osoby skarżącej, 5) bezpodstawną odmowę rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty pomimo podstaw do jej wszczęcia i merytorycznego rozpatrzenia, powyższe skutkowało niewykonaniem zaleceń postanowienia sygn. akt IV [...] z dnia [...].02.2018 r. Sądu Rejonowego w R. zakresie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienie ze służby lub innego dokumentu uzasadniającego zwolnienie ze służby oraz uregulowania obecnego stosunku pracy poprzez wydanie umowy o pracę w terminach wskazanych w kodeksie pracy. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora i zobowiązanie Dyrektora do niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, dotyczących zastosowania do oceny stanu faktycznego przepisów prawa. W ocenie Sądu istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej. Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy oraz nie ma możliwości zakończenia stosunku służby funkcjonariusza poprzez przekształcenie go w umowę cywilno-prawną. Samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno-prawnego a nie cywilno- prawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi. Służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu i na rzecz szeroko pojętej ochrony Państwa Polskiego. Sytuacja służbowa funkcjonariuszy kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka kształtuje zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Dzięki rozstrzyganiu ww. materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym, jak i w drodze skargi do sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy. Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art. 60 Konstytucji RP, w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny. Wyjaśniając omawianą problematykę należy uznać, że nie można uznać, tak jak to czynią organy, że ustawodawca wprowadził mechanizm w postaci "przekształcenia" stosunku administracyjnego w stosunek wynikający z obowiązków umowy o pracę. W ocenie Sądu, skoro został nawiązany stosunek administracyjny to też w takim trybie musi dojść do jego rozwiązania. Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, że strona pełniła służbę w Służbie Celnej. Poza sporem pozostaje to, że Dyrektor, złożył skarżącej propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącej, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został przerwany/trwa, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby. Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy, że dochodzi do automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie podstawy zatrudnienia wynikają z odrębnych reżimów prawnych nie mających jakiegokolwiek zetknięcia się. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno-prawnym i cywilno- prawnym. Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 165 ust. 7, art. 170 ust 1pkt , art. 170 ust 2, 171 ust. 1 ustawy ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji dla propozycji nowych warunków służby oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko lub inne równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki. Faktem jest, że w pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji bowiem w przypadku nawiązywania stosunków cywilnoprawnych nie musiał i powinien tego czynić, ale jednocześnie nie wyłączył i nie powinien wyłączyć konieczności zakończenia stosunku administracyjnego. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu.