II SA/Wa 2084/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie utraty statusu bezrobotnego oddala skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] orzekającej o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 15 listopada 2004 r. i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] przyznał M. K. status bezrobotnego od dnia 1 lipca 2004 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 lipca 2004 r. W dniu 19 listopada 2004 r. M. K. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w L. umowę o pracę zawartą na okres próbny od dnia 15 listopada 2004 r. do dnia 14 lutego 2005 r. W związku z tym, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. orzekł o utracie przez wymienionego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. W wyniku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że M. K. powinien utracić status bezrobotnego i prawo do zasiłku z dniem 23 października 2004 r., bowiem do Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. wpłynęła (w dniu 18 listopada 2004 r.) pisemna informacja, że z tym dniem bezrobotny podjął pracę zarobkową na podstawie umowy cywilno-prawnej z Agencją S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W związku z powyższym, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. Na skutek rozparzenia odwołania M. K. od powyższej decyzji, Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Prezydent Miasta L. wydając decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. zignorował informację przekazaną przez pracodawcę (zleceniodawcę) firmę S. Sp. z o.o., iż M. K. podjął w dniu 23 października 2004 r. pracę zarobkową. Orzeczenie utraty przez M. K. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. podczas, gdy te uprawnienia nie przysługiwały już od dnia 23 października 2004 r., stanowi rażące naruszenie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów stało się zasadne stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lipca 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku jej rozpatrzenia, Sąd wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1752/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zarzucił organom nadzoru niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okoliczności otrzymania przez organ (Powiatowy Urząd Pracy [...] w L.) informacji z S. Sp. z o.o., daty wpływu tej informacji, momentu faktycznego zapoznania się przez organ ze wspomnianą informacją i w konsekwencji możliwością jej wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd powołał się na okoliczność, że informacja z Agencji S. Sp. z o.o. wpłynęła do siedziby organu I instancji dopiero w dniu 18 listopada 2004 r., zaś do Działu [...] w dniu 19 listopada 2004 r., co - biorąc pod uwagę obieg dokumentów w danej jednostce organizacyjnej - mogło okazać się niewystarczające do jej rozpoznania w dacie orzekania. Wykonując powyższy wyrok Sądu Wojewoda [...] przeprowadził postępowania wyjaśniające w zakresie powyżej wskazanym. Pismem z dnia 25 maja 2006 r. skierowanym do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. Wojewoda [...] zwrócił się o podanie, na podstawie książek korespondencyjnych, do jakiej komórki organizacyjnej Powiatowego Urzędu Pracy i kiedy zostało przekazane pismo firmy S. z dnia 15 lutego 2004 r., które wpłynęło do urzędu dnia 18 listopada 2004 r. oraz o wyjaśnienie zasad obiegu dokumentów w Urzędzie, a także podanie kto i na jakiej podstawie decyduje o skierowaniu wpływającego pisma do danej komórki organizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. wyjaśnił w piśmie z dnia 31 maja 2006 r., że według książek korespondencyjnych przedmiotowe pismo firmy S. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. dnia 18 listopada 2004 r., nadano mu numer ([...]), zaś w dniu 19 listopada 2004 r. pismo to zostało przekazane do Działu [...]. Wskazał także, że kancelaria PUP [...] w L. przyjmuje korespondencję, rejestrując ją w dzienniku kancelaryjnym oraz nanosząc na niej pieczęć wpływu, numer kolejny wpisu, a następnie przekazuje korespondencję do dekretacji. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. podkreślił, że po zapoznaniu się z dokumentacją przekazaną do dekretacji, rozdziela ją do odpowiednich komórek organizacyjnych urzędu, zgodnie z podziałem zadań, kompetencji i zakresem odpowiedzialności. Korespondencja nie wymagająca dekretacji przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. bądź Zastępcę Dyrektora jest przekazywana za pokwitowaniem odpowiedniej komórce organizacyjnej Urzędu. W uzupełnieniu powyższego pisma Kierownik Działu [...] PUP [...] w L. pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. wyjaśnił, że do Oddziału [...] przekazywane są pisma pracodawców informujące o zatrudnieniu bezrobotnych. Przyjmowanie tych pism należy do zakresu obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. współpracy z kontrolą zatrudnienia i innymi instytucjami (zgodnie z wewnętrzną strukturą organizacyjną urzędu). Informacje zawarte w ww. pismach są niezwłocznie wprowadzane do bazy danych, a na piśmie umieszczana jest adnotacja z datą wprowadzenia notatki. W przypadku M. K. był to dzień 19 listopada 2004 r. Dostęp do bazy danych systemu komputerowego mają wszyscy pracownicy urzędu. Zgodnie z opisanymi zasadami postępowania, pismo firmy S. z dnia 15 listopada 2004 r. wpłynęło do PUP [...] w L. dnia 18 listopada 2004 r., zaś zostało przekazane do Działu [...] dnia 19 listopada 2004 r. Pracownik Działu [...] w dniu 19 listopada 2004 r. wprowadził informacje o treści powyższego pisma do komputerowej bazy danych. Umieszczona na decyzji pieczęć Powiatowego Urzędu Pracy [...] w L. z oznaczeniem Dział [...] wskazuje, że decyzję tę w dniu 19 listopada 2004 r. sporządziła pracownica działu [...] PUP [...] w L. Do komputerowej bazy danych PUP [...] w L. została w dniu 19 listopada 2004 r. wprowadzona informacja o podjęciu przez M. K. pracy zarobkowej w firmie S. Sp. z o.o. od dnia 23 października 2004 r. Pracownica PUP [...] w L. w chwili wydania decyzji dysponowała zatem powyższą informacją, a tym samym wszystkimi danymi niezbędnymi do sporządzenia prawidłowej decyzji. Nie było więc żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Wydanie w tej sytuacji decyzji błędnie określającej datę pozbawienia M. K. statusu bezrobotnego stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z powyższymi ustaleniami, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającej o utracie przez M. K. statutu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. Od ww. decyzji M. K. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Podniósł, iż w dniu 23 października 2004 r. podpisał umowę cywilno-prawną z Agencją S. z siedzibą w W., jednakże przepracował tylko 4 dni i w dniu 2 listopada 2004 r. zrezygnował z zatrudnienia. Powodem rezygnacji było wprowadzenie go w błąd przez Agencję, gdyż sądził, że podstawą jego zatrudnienia będzie umowa o pracę. Krótkiego okresu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia nie zgłaszał do Powiatowego Urzędu Pracy, bowiem pozostawał w depresji spowodowanej długim okresem poszukiwania pracy, brakiem środków finansowych oraz nieznajomością przepisów prawa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podkreślając, że w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego nie budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zaś przedstawiony stan faktyczny nie dawał jakichkolwiek podstaw do pozbawienia odwołującego się statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 15 listopada 2004 r. Powyższą decyzję M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności lub jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Prezydent Miasta L. prawidłowo wydał decyzję orzekającą o utracie przez skarżącego statutu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r., gdyż z tym dniem zawarł on pisemną umowę o pracę. Ustalenie i przyporządkowanie innej daty wyrejestrowania, jak to uczynił Minister, stanowi naruszenie prawa przez ten organ. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazano na wstępie, niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1752/05 uchylił uprzednio wydane w trybie nadzorczym decyzje. Sąd uznał wówczas, że niewystarczająco wyjaśniono stan faktyczny sprawy. W szczególności nie wyjaśniono okoliczności, w jakich organ pierwszej instancji uzyskał informację z S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zawarciu ze skarżącym umowy zlecenia, faktycznej daty wpływu tej informacji, momentu zapoznania się przez organ ze wspomnianą informacją i w konsekwencji możliwością jej wpływu na decyzję będącą przedmiotem kontroli nadzorczej. Mając na względzie powyższe zalecenia Sądu co do dalszego postępowania w sprawie, Wojewoda [...] poczynił ustalenia we wskazanym zakresie - szczegółowo podane powyżej. W wyniku dokonanego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że pracownik PUP [...] w L. sporządzający w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 15 listopada 2004 i prawa do zasiłku od dnia 15 listopada 2004 r. dysponował informacją o podjęciu przez wymienionego w dniu 23 października 2004 r. pracy zarobkowej na podstawie umowy cywilno-prawnej (umowy zlecenia z dnia 11 października 2004 r.). W tym stanie faktycznym organ nadzoru zasadnie przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. w sposób oczywisty narusza przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stanowiącym, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. (m.in. nie wykonuje "innej pracy zarobkowej"). Skarżący nie kwestionował faktu zawarcia umowy zlecenia z S. Sp. z o.o. na okres od dnia 23 października 2004 r. do dnia 1 listopada 2004 r. za wynagrodzeniem ustalonym w wysokości [...] zł miesięcznie. Realizacja umowy zlecenia w zamian za wynagrodzenie, bezsprzecznie stanowi wykonywanie pracy zarobkowej. Zgodnie bowiem z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, "inna praca zarobkowa" - oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. W sposób oczywisty zatem naruszono powołany przepis, bowiem w przedmiotowej decyzji niewłaściwie wskazano datę utraty statusu bezrobotnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 (publik. LEX nr 165717) wraził pogląd, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu materiał dowodowy w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...] został uzupełniony w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, organy nadzoru właściwie go oceniły i wydały decyzje instancyjne zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.